Mitwirkungsrecht und Verbandsklagebefugnis bei rechtswidrigen Dispens von Landschaftsschutzverordnung ?
Von: @RA Matthias Möller-Meinecke <2003-07-13>

Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Az. 4 E 2764/96(V)) hatte eine Ausnahmegenehmigung von den Verboten einer Landschaftsschutzverordnung für die Bebauungsplanung einer Stadtentlastungsstraße zu beurteilen. Den anerkannten Naturschutzverbänden wurde in diesem Genehmigungsverfahren keine Gelegenheit zur Äußerung und Akteneinsicht (§ 29 BNatSchG, § 35 HENatG) gegeben. Der klagende Naturschutzverband (BUND) stützte seine Klage auf zwei selbständige rechtliche Argumente, die Verletzung seines Mitwirkungsrechtes und die naturschutzrechtliche Verbandsklage.

(1) Der Naturschutzverband sah sein Mitwirkungsrecht als verletzt an, weil hier die nicht zutreffende Verfahrensart eines "Genehmigungsverfahrens" an Stelle des eine Mitwirkung der Naturschutzverbände gem. § 35 Abs. 1 Nr. 2 HENatG gesetzlich vorschreibende Befreiungsverfahrens gewählt worden sei. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 28.02.2000 diskutiert nur die Mitwirkungsvorschrift des Bundesnaturschutzgesetzes und übersieht dabei, daß der Landesnaturschutzgesetzgeber ein weitergehendes Beteiligungsrecht eröffnen darf und in Hessen auch für diese Fälle eröffnet hat.

Hier hat das Regierungspräsidium formell kein Verfahren zur Prüfung einer "Befreiung" nach § 31 BNatSchG von den Schutzvorschriften der Landschaftsschutzverordnung eröffnet und die Naturschutzverbände nicht beteiligt. Das war nach Ansicht des klagenden Naturschutzverbandes rechtswidrig, denn von dieser Verfahrensart durfte nur abgewichen werden, wenn in der Landschaftsschutzverordnung für die hier beabsichtigte Straßenplanung die Möglichkeit einer "Ausnahme" von den Verboten eröffnet worden wäre. Wörtlich ist dies nicht der Fall. Allerdings regelt § 3 Abs. 2 der Mitte der neunziger Jahren erlassenen Landschaftsschutzverordnung, daß Maßnahmen, die den Verbote der Schutzverordnung zuwiderlaufen, der "vorherigen Genehmigung" bedürfen. Zu den angesprochenen Maßnahmen zählen u.a. bauliche Maßnahmen aller Art, mithin auch der Bau einer Stadtentlastungsstraße. Der erste Eindruck, mit diesem "Verbot mit Erlaubnisvorbehalt" werde einer unbestimmten Vielzahl von Maßnahmen Tür und Tor geöffnet, wird durch die in § 3 Abs. 6 der Landschaftsschutzverordnung bestimmten hohen materiellen Hürden korrigiert. Erforderlich ist nämlich, daß die verbotsbrechende Maßnahme aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist und daß eine Vollkompensation der Naturschädigung, der Beeinträchtigung des Naturgenusses oder der Verunstaltung des Landschaftsbildes erfolgt. Damit sind die Hürden mit den materiellen Anforderungen in § 31 BNatSchG an eine "Befreiung" identisch, was dafür spricht, auch die Verfahrensregeln eines Befreiungsverfahrens anzuwenden und den Naturschutzverbänden ein Mitwirkungsrecht zu eröffnen.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt stellt dagegen allein auf das formelle Kriterium ab und kommt deshalb zur Abweisung der Klage.

Der Naturschutzverband hat sich zudem darauf berufen, daß eine Vollkompensation des Natureingriffs in dem Planungsfall nicht gelungen sei und damit die strenge Voraussetzung der Schutzverordnung für einen Dispens nicht erfüllt sei. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof München (22. Senat) führt dazu im Urteil vom 25. Juli 1995 (Az: 22 CS 95.2313 in: NVwZ-RR 1995, 648; NuR 1995, 556; ZUR 1996, 30; BayVBl 1996, 503) aus: "Eine nachhaltige Störung des Naturschutzgebiets durch das in 50 m Entfernung vorbeifahrende Motorschiff ist hinreichend plausibel. Damit besteht ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers im Genehmigungsverfahren, zu dessen Durchsetzung die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wiederhergestellt werden muß. Rechtsgrundlage der erteilten Genehmigung ist Art. 27 Abs. 4 BayWG i.V.m. § 3 Abs. 1 SchO. Das in Art. 27 Abs. 4 Satz 3 angesprochene Wohl der Allgemeinheit umfaßt auch die Belange des Naturschutzes. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens sind die naturschutzrechtlichen Verbote zu beachten und führen unter Umständen zur Versagung, sofern nicht im Rahmen der Genehmigung (Art. 49 Abs. 3 Satz 2 BayNatSchG) eine Befreiung erteilt wird. Vor Erteilung einer Befreiung ist den nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannten rechtsfähigen Vereinen Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben (§ 29 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG). Dem Beigeladenen ist keine Befreiung erteilt worden; eine solche ist nach Auffassung des Antragsgegners auch nicht erforderlich. Letzterer Einschätzung vermag das Gericht indessen nicht zu folgen. ..."

(2) Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Frankfurt kann die Klage auch nicht mit Erfolg auf die landesrechtliche Verbandsklagebefugnis gestützt werden, weil die angegriffene Genehmigung keine Maßnahme betreffe, bei der dem Naturschutzvberband eine gesetzlich angeordnete Gelegenheit zur Äußerung (Beteiligung oder Mitwirkung) "zu geben war" (§ 36 Abs. 1 Nr. 2 HENatG). Das Verwaltungsgericht interpretiert dies Gesetzeszitat dahin, ob die Gelegenheit faktisch gegeben wurde, nicht dahin ob sie rechtlich zu geben war. Damit wird der Sinn und Zweck dieser Voraussetzung der Verbandsklage mißverstanden. Der Gesetzgeber wollte mit der Formulierung "Gelegenheit zur Äußerung zu geben war" in § 36 Abs. 1 Nr. 2 HENatG nicht auf die zufällige faktische Verfahrenswahl durch die Behörde, sondern auf die rechtlich gebotene Verfahrenswahl abstellen, weil er Umgehungs- und Mißbrauchsfälle ausschließen wollte.

Wird die Argumentation des Verwaltungsgerichts Frankfurt für die Naturschutzpraxis übersetzt, dann kann eine Genehmigungsbehörde allein durch die Wahl des rechtlich nicht zulässigen Verfahrens steuern, ob den Naturschutzverbänden eine Mitwirkungsrecht und damit die Verbandsklage gerade in strittigen Verfahren eröffnet wird, mithin ob ein rechtswidrig genehmigtes Projekt mangels Kontrolle vollzogen wird oder auf den verbandsöffentlichen und verwaltungsgerichtlichen Prüfstand kommt.

Der Hessische Naturschutzgesetzgeber hat auf Intervention der Naturschutzverbände mit Blick auf deren leidvoller Erfahrung bei den Verfahren u.a. zu wasserrechtlichen Fragen beim Ausbau des Frankfurter Flughafens (Startbahn 18 West) diese Umgehungsmöglichkeit im Landesnaturschutzgesetz (§ 36 Abs. 2 HENatG) zumindest für die Umgehung von Planfeststellungsverfahren ausdrücklich ausgeschlossen. Für die Umgehung von gebotenen Befreiungsverfahren sucht der klagende Naturschutzverband nun im Berufungsverfahren eine richterliche Klarstellung.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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