Kommunen dürfen Bahngelände überplanen
<2016-10-11>
Eine Veränderungs­sperre ist zeitlich auch vor Freistellung eines Bahngeländes von Bahn­betriebs­zwecken zulässig.

Das Sicherungsbedürfnis für eine kommunale Veränderungssperre zu Lasten von Bahngelände besteht selbst dann, wenn die Gemeinde noch unter Geltung des Bahnrechtsregimes einen Bebauungsplan als Satzung beschlossen und bekannt gemacht hatte.

1. Der Fall

Die Deutsche Bahn wendet sich mit einem Normenkontrollantrag gegen eine von einer Standortgemeinde für Bahngelände erlassene Veränderungssperre. Die Sperre wurde zur Flankierung des kommunalen Bestrebens erlassen und zweimal verlängert, für das Areal des ehemaligen, östlich des Hauptpersonenbahnhofs gelegenen Güterbahnhofs (neuerlich) einen Bebauungsplan aufzustellen. Zeitlich wurden die Bebauungsplanung eingeleitet und die Veränderungssperre als Satzung beschlossen, bevor das Eisenbahn-Bundesamt das Plangebiet von Bahnbetriebszwecken gem. § 23 AEG freigestellt hatte und damit aus dem „Bahnrechtsregime“ entlassen hatte.

Die Bahn moniert, die Kommune habe das Planungsverfahren zwischenzeitlich nicht richtig betrieben, so dass es schon an einem Sicherungsbedürfnis für die Veränderungssperre fehle. Einziger Zweck der Bebauungsplanung und der Veränderungssperre sei es, die Bahn »weich zu kochen« und unter dem Vorwand, Gewerbeflächen zu planen, die aber völlig überflüssig sein, die Bahn von dem Bestreben abzuhalten, im Bereich des Güterbahnhofs unter anderem Wohnbebauung zu errichten.

2. Aus den Gründen

  1. Kommunale Planungsbefugnis

    Die Gemeinde war nicht durch das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) gehindert, das Planaufstellungsverfahren für einen Bebauungsplan zu betreiben und mit einer Veränderungssperre zu flankieren (BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.96 -, BVerwGE 81, 111 = DVBl. 1989, 458 = NVwZ 1989, 655 = BRS 49 Nr. 3, JURIS-Rdnr. 29). Auf die Teilentlassungsverfügung, welche das Eisenbahn-Bundesamt am 10. August 2012 erlassen hat, kommt es daher nicht an. Mit der Veränderungssperre werden keine verbindlichen Regelungen für den Güterbahnhof getroffen, welche dem Regime des AEG widersprechen könnten (ebenso wohl OVG Münster, B. v. 4.2.2010 - 8 B 1652/09 -, NVwZ-RR 2010, 475, JURIS-Rdnr. 58; vgl. a. Bad.-Württ. VGH, Urt. v. 23.8.1996 - 8 S 269/96 -, NVwZ-RR 1997, 395, LS 5; Urt. v. 19.9.2007 - 8 S 1584/06 -, BRS 71 Nr. 119 = NuR 2008, 358, LS 3; s. a. BVerwG, B. v. 15.8.2000 - 4 BN 35.00 -, JURIS-Rdnr. 4).

  2. Verzögerung bei Bekanntmachung der Veränderungssperre

    Den Einwand, die Kommune habe in willkürlicher Weise die Bekanntmachung der am 13. März 2012 beschlossenen Veränderungssperre um mehrere Monate verzögert, hat die Bahn in der mündlichen Verhandlung fallen gelassen. Er wäre auch nicht durchgedrungen. Veränderungssperren dienen dem Interesse der Gemeinde, ihre Planungsbemühungen nicht durch private Bautätigkeit torpediert zu sehen. Deshalb darf sie Sicherungsmittel sogar nur sogar nur teilweise, d. h. in zeitlicher oder örtlicher Hinsicht beschränkt in dem Umfang einsetzen, wie sie die Erreichung ihres Planungsziel gefährdet sieht (BVerwG, B. v. 8.1.1993 - 4 B 258.92 -, BRS 55 Nr. 96, JURIS-Rdnr. 7). Im Übrigen darf sie „ihr Pulver trocken halten“. Hier durfte die Kommune sicher sein, bis zu der sich konkret abzeichnenden Teilentlassungsverfügung des Eisenbahn-Bundesamtes vom 10. August 2012 werde die Bahn ohnedies keine Bauabsichten auf dem Areal des ehemaligen Güterbahnhofs verwirklichen können.

  3. Inhaltsprüfung der Veränderungssperre

    Die Veränderungssperre wird materiell daraufhin untersucht, ob ihr ein Mindestmaß an konkretisierter Planungsabsicht zugrunde liegt und ob sie im Rechtssinne erforderlich ist oder ob sie eine reine Verhinderungsmaßnahme darstellt; nur im letzten Fall ist sie unwirksam. Eine Veränderungssperre muss sich nicht dem Abwägungsgebot stellen. Der in Aussicht genommene Bebauungsplan wird grundsätzlich nicht nach Art einer vorgezogenen Normenkontrolle geprüft (vgl. BVerwG, B. v. 30.9.1992 - 4 NB 35.92 -, NVwZ 1993, 473). Schädlich ist nur, wenn sich die Planungsabsichten mit den Mitteln des Städtebaurechts schlechthin nicht verwirklichen lassen; dann ist die Veränderungssperre nicht erforderlich.

    Die uneingeschränkt zu überprüfenden materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre liegen vor. (wird im Urteil weiter begründet). (OVG Lüneburg, Urteil vom 24.08.2016 - Aktenzeichen 1 KN 150/14, BeckRS 2016, 52586, beck-online)

3. Wirkung für die Praxis

In fast jeder größeren deutschen Kommune stehen früher für den Güterumschlag genutzte Bahnanlagen in attraktivster City-Lage mittelfristig für andere Nutzungszwecke zur Verfügung. Die zitierten Gerichtsentscheidungen bestärken die Kommunen, für diese Flächen ihre kommunale Planungsbefugnis aus Art. 28 GG frühzeitig zu nutzen, um die Flächen einer städtebaulich geordneten Planung zuzuführen. Dabei kann auch das Instrument der Veränderungssperre eingesetzt werden bevor das Eisenbahn-Bundesamt die Flächen aus dem Bahnrechtsregime entlässt.


Edificia Rechtsanwälte berät bundesweit Kommunen zu den damit aufgeworfenen städtebaulichen und eisenbahnrechtlichen Fragen.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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