Gemeinde kann alle Bäume schützen
Was muß eine Kommune beim Baumschutz beachten?
<2007-03-02>
Eine Kommune darf Baumbestände wahlweise durch Gebietsschutz oder durch Schutz bestimmer Bestände schützen. Besondere einzelne Bestände dürfen auch im gesamten Innenbereich der Gemeinde geschützt werden.

Die Unterschutzstellung von Grünbeständen nach Hessischem Naturschutzgesetz kann wahlweise in der Form des Gebietsschutzes oder der des Schutzes bestimmter Grünbestände erfolgen. Beide Formen des Schutzes sind von unterschiedlichen formellen und materiellen Voraussetzungen abhängig.

Eine Unterschutzstellung des gesamten baurechtlichen Innenbereichs einer Gemeinde ist als Gebietsschutz nicht zulässig. Besondere einzelne Bestände dürfen bei entsprechenden Schutzerfordernis und -bedürfnis aber auch im gesamten baurechtlichen Innenbereich einer Gemeinde unter Schutz gestellt werden.

1. Sachverhalt

Ein Baumeigentümer wandte sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Satzung der Stadt Frankfurt zum Schutz der Grünbestände im baurechtlichen Innenbereich. Die Satzung enthält eine Präambel, in der es heißt: "Die Qualität der Stadt wird auch durch ihren Grünanteil definiert. Bäume sind die für jeden sichtbaren Strukturen, die zum Wohlbefinden der Bürgerinnen und Bürger Frankfurts beitragen. Die stadtbildprägende ästhetische Qualität, die Verbesserung des Stadtklimas wie auch das Lebensraumangebot für wildlebende Tiere sind positive Auswirkungen des Stadtgrüns. Die Satzung beschränkt sich auf Bäume, da diese neben ihrer ökologischen Bedeutung den entscheidenden stadtbildprägenden Anteil besitzen. Bäume sind für Vögel in der bebauten Stadt wichtige Rückzugsräume, Nahrungsquellen und Brut- und Schlafplätze. Die Satzung macht die Verantwortung jeder einzelnen Bürgerin und jeden einzelnen Bürgers für Grundstrukturen auch auf privaten Flächen deutlich und soll den Gehölzbestand Frankfurts nachhaltig sichern."

§ 1 der Satzung enthält zum Geltungsbereich und Schutzgegenstand folgende Regelung:

  1. Im baurechtlichen Innenbereich der Stadt Frankfurt am Main wird der Grünbestand, insbesondere zur Wahrung des charakteristischen, stadtbildprägenden Gehölzbestandes im bebauten Gebiet sowie zur Sicherung, Erhaltung und Fortentwicklung des Naturhaushaltes, der Lebensbedingungen von Tieren und Pflanzen und des Erholungswertes nach Maßgabe dieser Satzung geschützt.
  2. Dem Schutz dieser Satzung unterstehen folgende Grünbestände:
    Laubbäume und Gingkobäume mit einem Stammumfang von mehr als 60 cm und Nadelbäume mit einem Stammumfang vom mehr als 90 cm. Maßgebend ist der Umfang in einem Meter Höhe gemessen. Liegt der Kronenansatz niedriger als ein Meter, so ist der Stammumfang unmittelbar unter dem Kronenansatz ausschlaggebend. Bei mehrstämmigen Bäumen entscheidet die Summe der Einzelstammumfänge.
  3. Diese Satzung findet keine Anwendung auf
    1. Obstbäume, mit Ausnahme von Wallnussbäumen,
    2. Bäume im Wald,
    3. Bäume in öffentlichen Grünanlagen, auf Friedhöfen und in öffentlich gewidmeten Straßen,
    4. Bäume in Gärtnereien und Baumschulen, die dem Erwerbszweck dienen,
    5. Bäume im Bereich von Dauerkleingärten, soweit sie nicht durch einen Bebauungsplan festgesetzt sind,
    6. Schutzgegenstände nach § 11 HeNatG."

Nach § 2 der Satzung ist es u.a. verboten, geschützte Bäume ohne Genehmigung zu beseitigen. § 4 der Satzung regelt die Genehmigungsvoraussetzungen für die Beseitigung eines geschützten Baumes. Nach § 6 der Satzung begeht u. a. eine Ordnungswidrigkeit, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen den Verboten nach § 2 Abs. 1 der Satzung geschützte Bäume ohne Genehmigung nach § 3 beseitigt.

2. Die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichtshofes Kassel

Das Gericht hat die Rechtsgültigkeit der Satzung bestätigt.

2.1 Kompetenz zum Schutz der Bäume

Nach hessischem Landesrecht (§ 26 HeNatG) können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass die Beseitigung von Grünbeständen im baurechtlichen Innenbereich ihrer Genehmigung bedarf, wenn der Charakter eines Gebietes oder Bestandes besonderen Schutz erfordert.

In der angegriffene Satzung hat die Kommune von der ihr gesetzlich eingeräumten Möglichkeit, die Beseitigung von Grünbeständen im baurechtlichen Innenbereich einem Genehmigungserfordernis zu unterwerfen, Gebrauch gemacht. Sie hat in der Satzung bestimmt, dass im baurechtlichen Innenbereich des Stadtgebietes bestimmte Grünbestände geschützt werden und hat dies in der Satzung dahingehend konkretisiert, dass der geschützte Bestand nur Bäume - und hier auch nur Laub- und Ginkgobäume - mit einem Stammumfang von mehr als 60 cm sowie Nadelbäume mit einem Stammumfang von mehr als 90 cm umfasse.

2.2 Schutz des gesamten Innenbereichs

Diesen Schutz durfte die Kommune auf die vorgenannten Bestände im gesamten baurechtlichen Innenbereich ihres Stadtgebietes erstrecken. § 26 HeNatG verlagert, soweit rechtlich möglich, den Schutz der Grünbestände im besiedelten Bereich in die Kompetenz der Städte und Gemeinden. Eine Ausnahme bildet lediglich, um eine Rechtszersplitterung zu vermeiden, die Ausweisung von Schutzgebieten im Sinne des Naturschutzgesetzes (NSG, LSG, ND, GLB, NP, Biosphärenreservat), die auch vom Geltungsbereich der angegriffenen Satzung ausgenommen sind. § 26 HeNatG lässt es unter näher bestimmten Voraussetzungen zu, Grünbestände im baurechtlichen Innenbereich eines Gebietes oder Bestandes unter Schutz zu stellen. Die Vorschrift unterscheidet damit zwischen dem Gebietsschutz und dem Schutz bestimmter Bestände.

2.3 Abgrenzung zwischen Gebietsschutz und Bestandsschutz

Beide Formen der Unterschutzstellung sind von unterschiedlichen formellen und materiellen Voraussetzungen abhängig. Nur für den Gebietsschutz ist eine Beteiligung der betroffenen Bürger bei der Unterschutzstellung analog § 3 BauGB vorgesehen. Für die Unterschutzstellung bestimmter Bestände bedarf es einer solchen Beteiligung der Bürger nach dem Gesetz nicht, da dieser Schutz bestands-, aber nicht gebietsbezogen ist.

Auch die materiellen Voraussetzungen der Unterschutzstellung eines Gebietes bzw. des Schutzes bestimmter Bestände sind von einander verschieden. Eine Unterschutzstellung des gesamten baulichen Innenbereichs einer Stadt oder Gemeinde ist als Gebietsschutz nicht zulässig, da das Gesetz nur die Unterschutzstellung einzelner Gebiete in einer Kommune zulässt. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll es einen flächendeckenden Gebietsschutz nicht geben. Hingegen dürfen einzelne Bestände auch im gesamten baurechtlichen Innenbereich einer Gemeinde unter Schutz gestellt werden, sofern ihr besonderer Charakter Schutz erfordert.

Dass der Gebietsschutz und der Bestandsschutz in formeller und materieller Hinsicht unterschiedlichen Anforderungen und Voraussetzungen unterliegen, rechtfertigt sich daraus, dass im Falle des Gebietsschutzes der Schutz der Grünbestände an den besonderen Charakter des Gebiets anknüpft und damit auch einen Schutz für an sich betrachtet nicht schutzwürdige Grünbestände zulässt, sofern diese nur für den Charakter einer Gebietes mitprägend und -bestimmend sind.

Hingegen zielt der Schutz einzelner Grünbestände nicht auf den Schutz von Gebieten, sondern bezweckt vor allem den Schutz ökologisch besonders wertvoller Bestände. Derartige Bestände sind aber im gesamten baulichen Innenbereich einer Gemeinde schützenswert und dürfen damit, wo immer sie im baurechtlichen Innenbereich einer Gemeinde auftreten, unter Schutz gestellt werden. Dass ein Schutz bestimmter Grünbestände bezogen auf den gesamten baurechtlichen Innenbereich einer Gemeinde erfolgen darf, steht auch nicht in Widerspruch zu der Intention des Gesetzgebers, eine flächendeckende Unterschutzstellung von Grünbeständen auszuschließen. Das Verbot der flächendeckenden Unterschutzstellung von Gebieten bezieht sich auf den Gebietsschutz von Grünbeständen. Der Schutz von bestimmten, qualitativ besonders hochwertigen Beständen ist von vornherein nicht flächendeckend, da nicht das Gebiet an sich, der gesamte baurechtliche Innenbereich einer Gemeinde, geschützt wird, sondern in ihm lediglich und ausschließlich bestimmte und näher beschriebene schutzwürdige Objekte.

2.4 Vorraussetzungen des wirksamen Baumschutzes

Die Gemeinden und Städte dürfen das Schutzniveau ihres Grünbestandes, insbesondere auch der Bäume, durch Satzung bestimmen. Dabei haben sie grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, der vom Gericht nur auf die Einhaltung der ihm gezogenen Grenzen überprüft werden darf. Zu diesen Grenzen gehört, dass die Unterschutzstellung von einem entsprechenden Schutzerfordernis und -bedürfnis getragen sein muss. Dies ergibt sich daraus, dass die förmliche Unterschutzstellung von Grünbeständen, insbesondere Bäumen und das daraus resultierende Verbot, diese ohne Erlaubnis nicht zu entfernen, zu einer Einschränkung der Befugnis des jeweiligen Eigentümers führt, über sein Eigentum frei zu verfügen. Eine derartige Einschränkung ist dann verhältnismäßig und bestimmt nur dann in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums, wenn die Unterschutzstellung sachlich gerechtfertigt ist.

Dem trägt die gesetzliche Regelung (§ 26 HeNatG) Rechnung, indem die Vorschrift die Unterschutzstellung eines Bestandes davon abhängig macht, dass der Charakter des Bestandes besonderen Schutz erfordert. Die Gemeinde hat damit nicht das Recht, jeden Baumbestand zu schützen. Vielmehr muss es sich um ein nachvollziehbar begründetes besonderes Schutzerfordernis handeln. Die Stadt hat hier die Unterschutzstellung des in der Satzung näher beschriebenen Bestandes damit begründet, dass Frankfurt einen derart hohen Versiegelungsgrad aufweise, dass jeder einzelne Baum ab einer gewissen Größe für die Wohnqualität in der Stadt, für das Stadtbild selbst, aber auch zur Sicherung, Entwicklung und Fortentwicklung des Naturhaushaltes und der Lebensbedingungen von Tieren - insbesondere Vögeln - und Pflanzen erforderlich sei. Diese für das Erfordernis der Unterschutzstellung gegebene Begründung wurde durch den Verwaltungsgerichtshof nicht beanstandet. Die Stadt durfte, so der VGH, "bei ihrer Entscheidung, bestimmte Bäume ab einem bestimmten Stammumfang unter Schutz zu stellen und ihre Beseitigung von einem Genehmigungserfordernis abhängig zu machen, berücksichtigen, dass insbesondere in einer Großstadt Bäumen ab einem bestimmten Stammumfang sowohl unter ökologischen als auch unter stadtgestalterischen Gesichtspunkten besondere Bedeutung zukommt. Die Antragsgegnerin durfte bei der Bestimmung des schützenswerten Bestandes die allgemeine Erkenntnis berücksichtigen, dass in Städten mit einem hohen Versiegelungsgrad, mit starken Verkehrsbelastungen und einem hohen Grad an Versteinerung und Betonierung Bäume ab einer bestimmten Größe regelmäßig geeignet sind, das Stadtbild entscheidend mit zu prägen und vor allem die klimatischen Verhältnisse in der Stadt nachhaltig positiv zu beeinflussen und als wichtiger Lebens- und Rückzugsraum insbesondere für Vögel zu dienen. Die Antragsgegnerin durfte auch einstellen, dass größere Bäume diese günstigen Wirkungen nicht nur dann entfalten, wenn sie im Kern des Ballungsraums, also in der unmittelbaren City, sondern auch an anderen Stellen im baurechtlichen Innenbereich der Großstadt stehen. Dass die Antragsgegnerin Laub- und Ginkgobäume ab einem Stammumfang von mehr als 60 cm bzw. Nadelbäume ab einem Stammumfang von mehr als 90 cm als besonders schutzwürdige Bestände angesehen hat, ist nicht zu beanstanden, da gerade größere Bäume für das Kleinklima einer Stadt, insbesondere die Luftreinhaltung wichtig sind und die Größe der Bäume regelmäßig auch mit einem größeren Stammumfang einhergeht. Unschädlich ist, dass die Antragsgegnerin nicht in Bezug auf jeden einzelnen unter Schutz gestellten Baum die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit individuell ermittelt und untersucht hat. § 26 HeNatG erlaubt zwar Einzelerhebungen zur Schutzbedürftigkeit. Die Vorschrift fordert solche Erhebungen ersichtlich jedoch dann nicht, wenn die Schutzbedürftigkeit besonderer Bestände, wie es vorliegend der Fall ist, sowohl unter gestalterischen als auch vor allem ökologischen Gesichtspunkten offen zu Tage liegt und sich aufdrängt."

2.5 Schutz nur, soweit nötig

Zur Ausnahme für Obstbäume und für sämtliche Bäume in öffentlichen Grünanlagen und öffentlichen Straßen, für welche die Satzung nicht gelten soll, erläutert der VGH, dass "Bäume in Dauerkleingärten durch Bebauungspläne abgesichert sein können und die Beseitigung von Bäumen auf Friedhöfen, in Grünanlagen und auf öffentlich gewidmeten Straßen, wie die Antragsgegnerin dargelegt hat, sogar unter dem Vorbehalt der Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin und damit unter einem intern vereinbarten Vorbehalt steht. Diese Bereiche mussten damit nicht - ebenso wenig wie Waldbereiche, die durch das Bundeswaldgesetz und das Hessische Forstgesetz geschützt werden - einem zusätzlichen besonderen Schutz unterstellt werden."


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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