Fehlende Absturzsicherheit als striktes gesetzliches Ausschlusskriterium für die Wahl eines Flughafenstandortes
Von: @RA Matthias Möller-Meinecke <2003-05-14>

Überarbeitete Fassung des Vortrag in der Pressekonferenz
der Fraktion der Flughafenausbaugegner im Römer
am 14. Mai 2003 in Frankfurt am Main

 

Die unveröffentlichten Gutachten des TÜV Essen und der Berliner Gesellschaft für Luftverkehrsforschung (GfL) zum Risiko eines Flugzeugabsturzes beim Landanflug auf die geplante Nordwestbahn auf die Anlagen des störfallrelevanten Chemiebetriebs Ticona in Kelsterbach werfen ein Schlaglicht auf das größte Versäumnis des bisherigen Planungsverfahrens für den Ausbau des Flughafens, der bislang fehlenden Prüfung geeigneter Standorte für die Landebahn und das neue Terminal. Hier soll erläutert werden, nach welchen Kriterien diese Standortauswahl zu erfolgen hat und welche Rolle dabei das Absturzrisiko auf einen nach der Störfallverordnung zu überwachenden und beim Landeanflug in 70 Meter Höhe zu überfliegenden Chemiebetrieb nach dem Gesetz und den Wertungen in der obergerichtlichen Rechtsprechung spielt.

Geklärt werden soll dabei auch, ob die bestehenden Risiken eines Absturzes in der Abwägungsentscheidung des Verkehrsministers über einen Planfeststellungsantrag des Fraport AG schlicht "weggewogen" werden können oder ob sie ein Grund für die Ablehnung des Antrages sind.

 

  1.   Striktes Ausschlusskriterium "Gefährdung der öffentlichen Sicherheit"

Die Kriterien für die Prüfung eines geeigneten Standortes für einen Ausbau eines internationalen Verkehrsflughafens sind vorrangig in § 6 LuftVG, in den Grundrechten und weiterhin in den Normen des öffentlichen Fachrechtes geregelt. In § 6 LuftVG werden strikte Gebote oder Verbote ("Gelände ungeeignet", "öffentliche Sicherheit gefährdet") für einen Flughafen und seinen Betrieb aufgestellt; die Vorschrift lautet in dem hier maßgeblichen Teil:

  1. Flugplätze (Flughäfen, Landeplätze und Segelfluggelände) dürfen nur mit Genehmigung angelegt oder betrieben werden. Im Genehmigungsverfahren für Flugplätze, die einer Planfeststellung bedürfen, ist die Umweltverträglichkeit zu prüfen.
     
  2. Vor Erteilung der Genehmigung ist besonders zu prüfen, ob die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raumordnung entspricht und ob die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus und der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt sind. Ist das in Aussicht genommene Gelände ungeeignet oder rechtfertigen Tatsachen die Annahme, daß die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet wird, ist die Genehmigung zu versagen. Ergeben sich später solche Tatsachen, so kann die Genehmigung widerrufen werden.
     
  3. Die Genehmigung eines Flughafens, der dem allgemeinen Verkehr dienen soll, ist außerdem zu versagen, wenn durch die Anlegung und den Betrieb des beantragten Flughafens die öffentlichen Interessen in unangemessener Weise beeinträchtigt werden.

Die Risiken eines Flugzeugabsturzes beim Landeanflug auf einen Chemiebetrieb sind in dem Verbot "öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet" angesprochen. Die Möglichkeit von Flugzeugunfällen, die sich beim Starten und - in besonderer Häufigkeit - beim Landen von Flugzeugen ereignen, gefährdet die in seiner Umgebung sich aufhaltenden Menschen in ihrer in Art. 2 GG geschützten körperlichen Unversehrtheit. Zur Meidung solcher Gefahren sind die Schutzstreifen und Sicherheitsflächen in Verlängerung der Landebahn unter Berücksichtigung auch schlechter Sichtverhältnisse und von Notfällen so zu dimensionieren, dass die öffentliche Sicherheit nicht beeinträchtigt wird. Die öffentliche Sicherheit ist beeinträchtigt und damit ein Standort für eine Landebahn ungeeignet, wenn in der Anflugschneise Betriebe tätig sind, bei denen das gegebene normale Risiko eines Flugzeugabsturzes für die Öffentlichkeit zu erheblich gesteigerten Gefahren für die Beschäftigten oder die Öffentlichkeit führen würde. Die Sicherheit des Luftverkehrs kann weiterhin dadurch gefährdet werden, dass ein störfallanfälliger Betrieb im Landeanflug überflogen werden muss, von dem gesteigerte Gefahren eines Betriebsunfalls ausgehen, die zu einer Gefährdung der Passagiere führen können (Explosionen, Brand, Rauchentwicklung).

Die Lagerung und der Umgang mit jeweils 100.000 Tonnen/Jahr der Chemikalien Methanol und Formaldehyd, der aggressiven Chemikalie Bortrifluorid sowie von großen Mengen Ethylen auf dem Werksgelände des Ticona-Werkes sind gewichtige und sachverständig zu bewertende Indizien für Unfallgefahren sowohl für die Öffentlichkeit bei einem Flugzeugabsturz auf das Werksgelände als auch für die Passagiere von solchen die Chemiedepots und -verarbeitungsstätten überfliegenden Luftfahrzeugen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich nach Erkenntnissen der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) 49 % aller Abstürze von Flugzeugen in der letzten Phase ihres Landeanfluges entfallen und der Überflug hier in nur 70 Meter Höhe erfolgt. Nach erster Einschätzung spricht daher alles dafür, dass diese Risiken eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit darstellen.

Ist eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch den Betrieb der Ticona somit zu bejahen, muss ein gleichwohl gestellter Planfeststellungsantrag der Fraport AG durch den Verkehrsminister zwingend und ohne Abwägungsspielraum abgelehnt werden (so auch Beine, ZLW 1961, 3/6, Giemulla in Giemulla/Schmid, Luftverkehrsrecht, § 6 Rz. 30). Ein Abwägen dieses Kriteriums etwa gegenüber Wirtschaftsinteressen der Fraport AG ist nicht zulässig. Der Gesetzgeber hat dies mit den Worten "zu versagen" klar entschieden.

 

  2.   Das Absturzrisiko über störfallgefährdeten Betrieben im Spiegel der obergerichtlichen Rechtsprechung

Zu den in § 6 LuftVG angesprochenen "Gefährdung der öffentlichen Sicherheit" zielt auf den Schutz der Menschen gegenüber einer Beeinträchtigung ihrer körperlichen Unversehrtheit durch das Zusammenwirken von Luftverkehr und insbesondere störfallanfälligen Betrieben. Die obergerichtliche Rechtsprechung hat sich mit dieser speziellen Problematik in der Prüfung luftverkehrsrechtlicher Genehmigungen erkennbar noch nicht befassen müssen. Der gleiche Konflikt beschäftigt die Rechtsprechung aber in der Prüfung der Genehmigung für störanfällige Betriebe, nämlich atomrechtlicher Anlagen, seit Jahren unter dem Gesichtspunkt der Risiken von Flugzeugabstürzen die Rechtsprechung, die hier deshalb zusammengefasst werden soll.

Der bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seiner jüngsten Entscheidung zum Forschungsreaktor FRM in München vom 30. September 1997 die Standortentscheidung aus vier Argumente bestätigt, die jeweils mit der in Kelsterbach gegebenen Situation verglichen werden:

  1. der störfallgefährdete Münchner Betrieb lag außerhalb festgelegter Flugrouten - in Kelsterbach führt die Route über Teile des Chemiewerkes Ticona;
     
  2. schnelle Militärmaschinen im Tiefflug waren in München grundsätzlich ausgeschlossen - hier sollen auch Militärmaschinen im Tiefflug zur Landung ansetzen;
     
  3. in München konnte die Flugsicherung durch Überwachung einen Überflug kontrollierend ausschließen - hier würde die Flugsicherung die Maschinen im Landanflug gerade auf das Chemiewerk zuleiten;
     
  4. in München war der störanfällige Betrieb durch 1,8 Meter dicke Betonwände geschützt - bei Ticona ist ein solcher baulicher Aufprallschutz undenkbar.

Die - vom BVerwG bestätigte - Entscheidung des Bay.VGH führt im Originalzitat aus:

"Standortspezifische Besonderheiten, die die Zuordnung des Flugzeugabsturzes zu den auslegungsüberschreitenden Ereignissen in Frage stellen würden, bestehen nach der rechtlich nicht zu beanstandenden Risikobeurteilung der Genehmigungsbehörde nicht (so schon BayVGH vom 8.5.1996 - Az. 22 A 95.40002, zum FRM-I). Die von den Klägern eingewendete geringe Entfernung zum Flughafen M II ist als solche für das Flugzeugabsturzrisiko nicht ausschlaggebend. In erster Linie kommt es auf die festgelegten Flugrouten an, die den Standort des FRM-II nicht berühren. Es ist zwar gleichwohl nicht ausgeschlossen, daß der Standort des FRM-II in Ausnahmefällen überflogen wird (ca. 3 Überflüge des Einkilometer-Umkreises pro Tag). Dieser Umstand war aber Gegenstand der sachverständigen Beurteilung des TÜV im Konzeptgutachten vom März 1996 (Seiten 1.5 - 6 ff.). Er brauchte danach rechtlich nicht zu einer Bewertung des Flugzeugabsturzes als Auslegungsstörfall zu führen. Alle Auswirkungen der Lage des FRM-II in der Kontrollzone des Flughafens M II waren in Betracht zu ziehen. Zu berücksichtigen war daher auch, dass militärischer Tiefflugverkehr in der Kontrollzone grundsätzlich ausgeschlossen ist, wodurch gerade das vom TÜV als am ehesten problematisch angesehene Absturzrisiko schneller Militärmaschinen weitgehend entfällt (vgl. Konzeptgutachten vom März 1996 Seite 1.5 - 6 und Seite 5.5 - 8). Von Bedeutung war auch der Gesichtspunkt, dass in der Kontrollzone des Flughafens M II alle Flugbewegungen von der Flugsicherung überwacht werden (vgl. Konzeptgutachten vom März 1996, Seite 1.5 - 6). Das nukleare Risiko der Kläger, aus einem Flugzeugabsturz auf den Reaktor zu Schaden zu kommen, ist im Vergleich zu dem Risiko, durch einen Flugzeugabsturz auf ihre Anwesen unmittelbar zu Schaden zu kommen, wesentlich geringer und kann schon deshalb nicht als relevantes Risiko angesehen werden (vgl. OVG Berlin, NVwZ-RR 1991, 180/184). Selbst wenn man den Absturz von kleinen Zivilflugzeugen auf den FRM-II infolge der Nähe des Flughafens M II als Auslegungsstörfall betrachten würde, so wäre insofern durch die Errichtung des Reaktorgebäudes mit 1,8 m dicken Betonwänden, die vom Reaktorbecken entkoppelt sind, die nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erforderliche Vorsorge getroffen (Konzeptgutachten vom März 1996, Seite 2.4 - 8 und Seite 5.5 - 8)."

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München, Urteil vom 30. September 1997 Az: 22 A 96.40044, bestätigt durch das BVerwG Urteil vom 24. Juli 1998 Az: 11 B 46/97

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (Hessischer Verwaltungsgerichtshof Urteil vom 25. März 1997, Az: 14 A 3083/89) hat eine u.a. wegen des Risikos eines Flugzeugabsturzes geforderte Stillegung des Atomkraftwerkes Biblis A ausdrücklich wegen eines bestehenden Überflugverbotes für Militärflugzeuge abgelehnt - ein solches Überflugverbot für das störfallanfällige Ticona-Chemiewerk ist geradezu das Gegenteil des mit der neuen Landbahn Nordwest angestrebten Planungszieles

In seiner Castor-Entscheidung lehnt das Niedersächsische OVG ein Einschreiten ab, weil "infolge eines Flugzeugabsturzes auf die Behälter ... die Integrität der die dichte Umschließung gewährleistenden Behälterkomponenten, insbesondere des Primärdeckels einschließlich seiner Verschraubung nicht gefährdet ist" (OVG Lüneburg Urteil vom 2. September 1996, Az: 7 K 4357/95) - dieser passive Schutz der lagernden und in der Verarbeitung befindlichen Chemikalien existiert im Ticona-Werk nicht.

Der Bayerischer Verwaltungsgerichtshof hat in einem früheren Urteil vom 8. Mai 1996 zu dem gleichen Münchner Forschungsreaktor die Klage wegen Absturzrisiken deshalb abgewiesen, weil "die Standard- Instrumenten-Anflugstrecken und die Standard-Instrumenten-Abflugstrecken den Luftraum nicht berühren. Entsprechendes gilt für den Sichtflug. Abgesehen davon bestehen für Kernenergieanlagen Empfehlungen für das Umfliegen und das Überfliegen mit Mindesthöhe (vgl. Schreiben der Flughafen München GmbH vom 13.11.1995 und des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Technologie vom 23. November 1995). Das Flugzeugabsturzrisiko kann dadurch - wie die Kläger richtig ausführen - theoretisch nicht ausgeschlossen werden, doch gibt es keinen Anhaltspunkt für eine signifikante Erhöhung im Bereich des FRM." Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München Urteil vom 8. Mai 1996, Az: 22 A 95.40002

Im Falle Ticona führen die Anflugstrecken direkt auf einen Teil des störfallgefährdeten Werkes zu und das Chemiewerk soll ohne Einhaltung der Mindestflughöhe überflogen werden, weshalb sich das Absturzrisiko signifikant erhöht..

Zusammenfassend hat die Rechtsprechung ein rechtlich erhebliches Risiko von Flugzeugabstürzen auf störfallgefährdete Anlagen aus Gründen verneint, die im Fall Ticona alle nicht erfüllt oder erfüllbar sind. Die Argumente der Rechtsprechung deuten daher darauf, dass die Planung für die Nordwestbahn an dem nicht lösbaren Planungskonflikt mit dem störfallgefährdeten Chemiewerk "Ticona" zwingend scheitern wird.

 

  3.   Das Restrisiko

Aus Sorgfaltsgründen soll hier ein möglicher Einwand diskutiert werden, die Absturzrisiken über dem Ticona-Werk seien von der Bevölkerung als Restrisiko hinzunehmen. Der Begriff des sogenannten Restrisikos findet sich in der Stade-Entscheidung des 7. Senates des BVerwG vom 22. Dezember 1980 (Az: 7 C 84/78). Das Gericht zitiert die Entscheidung des Bundesgesetzgebers im Atomrecht, dass zum Schutz der Bevölkerung gegen Gefahren dieser Atomanlagen die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge geboten sei. Eine darüber hinausgehende Vorsorge sei zwar denkbar, aber nach der Entscheidung des Gesetzgebers nicht gewollt und daher von der Bevölkerung als Restrisiko zu dulden. Das BVerwG führt wörtlich aus:

"§ 7 Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) gewährleistet bezüglich des Betriebes einer ortsfesten Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen nur die "nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge"; dies schließt die Hinnahme eines gewissen, nach den Maßstäben praktischer Vernunft aber nicht mehr in Rechnung zu stellenden Restrisikos mit ein." Das Bundesverfassungsgericht hatte dazu schon entschieden: "Ein derartiges, letztlich auf die Begrenzung menschlichen Erkenntnisvermögens zurückzuführendes Restrisiko ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden" (vgl. BVerfGE 49, 89 <143>).

Die mit dem Ticona-Betrieb verbundenen Risiken sind kein solches hinzunehmendes Restrisiko, weil sie nach dem Stand der wissenschaftlichen Planung von Flughafenstandorten durch die schlichte Wahl eines anderen, geeigneten Standortes für eine Landebahn durch eine sich aufdrängende planerische Vorsorgemaßnahme vermieden werden können.

Zusammenfassend: Egal welches Maß an Absturzrisiko ermittelt wird, es kann durch eine qualifizierte Standortplanung minimiert werden und ist deshalb kein hinzunehmendes Restrisiko.

 

  4.   Perspektiven der weiteren Standorteignungsprüfung - Rollbahnanbindung zum Terminal II zwingend?

Die Diskussion der von dem bei der Wahl der Nordwest-Bahn zu überfliegenden Ticona-Werk ausgehenden Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit beleuchtet, dass der Hessische Wirtschaftsminister als luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsbehörde gefordert ist, vor einer Planfeststellung noch die methodisch korrekte Auswahl eines wirklich geeigneten Standortes für einen - hier einmal als gegeben unterstellten - Bedarf für die Befriedigung von zukünftig erheblich mehr Luftfernverkehr zu überprüfen.

Bei der Vorarbeit zu dieser Prüfung muss sich die Fraport AG schwerwiegende Versäumnisse entgegenhalten lassen, denn sie hat erkennbar die weitere Region nicht auf solche geeigneten Standorte überprüft, sondern sich von vorne herein auf eine Landebahn mit Rollbahnanschluss an das Terminal II begrenzt.

Die als "raumverträglich" geprüfte Nordost-Bahn im Schwanheimer Wald ist nur dann eine von mehreren zukünftig zu prüfenden Alternativen, wenn die neu zu bauende Kapazität zwingend in unmittelbarer Rollbahnanbindung zu dem bereits vorhandenen Flughafen Frankfurt (Main) realisiert werden muss. Die Antwort auf diese Vorfrage konkretisiert zugleich die Flächen, die für die hier gebotene Standortsuche in Frage kommen.

Allein betriebswirtschaftliche Kostenvorteile rechtfertigen die Nutzung einer bereits vorhandenen Infrastruktur nicht. Beim Ausbau des Frankfurter Flughafens kommt aber als Besonderheit hinzu, dass die landseitige Infrastrukturkapazität parallel zum Bau einer neuen Landbahn jetzt durch einen Neubau verdoppelt werden soll (Terminal III Süd). Hier soll auf dem jetzigen US air base Gelände eine gänzlich neue Infrastruktur gebaut werden. Die Investitionskosten für die neue Landbahn (500 Mio Euro) sind im Vergleich zu den parallel geplanten Investitionskosten in das neue Terminal Süd (2,5 Mio. Euro) zu vernachlässigen. Zudem hat die Fraport AG beim Hearing am 10.-12. Mai 2000 im Hessischen Landtag erklärt, dass sie in 15 Jahren erneut eine Erweiterung des Flughafens um eine neue Bahn beantragen werden wird.

Damit ist der Standort für eine Verdopplung der luftseitigen und landseitigen Flughafenkapazität nicht mehr zwingend in Anbindung an den bestehenden Frankfurter Flughafen zu suchen, sondern kann auch an einem anderen geeigneten Standort realisiert werden.

Luftverkehrswirtschaftlich finden sich in anderen Metropolen der Welt Beispiele für die Aufgabentrennung zwischen einem zentrumsnahen Flughafen für den Geschäftsreiseverkehr und einem zweiten Flughafen für die überwiegenden anderen Verkehrsarten.

 

  5.   Weitere Prüfungskriterien

Die Allgemeinheit der in § 6 LuftVG angesprochenen Kriterien führt bei ihrer gebotenen Konkretisierung in der Gesetzesauslegung zu einem breiten Geflecht an rechtlichen Bindungen für die Standortplanung eines Flughafens. Damit sind der Gesundheitsschutz für die Anwohner, aber auch die Anforderungen des Immissionsschutzrechts, des Naturschutzrechts, der Waldrechts, des Wasserrechts und des Städtebaurechts sowie des weiteren die in Hessen im Regionalplan niedergelegten Ziele und Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung als Planungsleitsätze, jedenfalls als rechtliche Bindungen der Standortplanung für die Flughafenerweiterung anzusprechen. Dies wird im Planfeststellungsverfahren in Einwendungen weiter zu vertiefen sein.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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