Ohne Haushaltsmittel kein Planungsrecht
Verfrühte Straßenplanung ist unzulässige Vorratsplanung
Von: @Matthias M. Möller-Meinecke <2006-06-01>
Eine straßenrechtliche Planung, die zu verwirklichen nicht beabsichtigt oder die nicht objektiv realisierungsfähig ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts rechtswidrig.

Eine straßenrechtliche Planung, die zu verwirklichen nicht beabsichtigt oder die nicht objektiv realisierungsfähig ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts rechtswidrig: “Die straßenrechtliche Planung nach dem Straßenrecht ist Objektplanung, nicht indes Angebotsplanung. Es darf daher im Zeitpunkt der Planfeststellung nicht ausgeschlossen sein, daß das planfestgestellte Vorhaben auch verwirklicht werden wird.“ (BVerwG Urteil vom 24. 11.1989 Az. 4 C 41/88)

Dieses rechtliche Erfordernis der rechtlichen und tatsächlichen Realisierungsfähigkeit des Vorhabens bedeutet für eine Bundesfernstraßenplanung: Eine Planung, die nicht mit ihrer Realisierung innerhalb des Zeitrahmens Fernstraßenrechts (§ 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG) rechnen kann, ist verfrüht und damit unzulässig. Eine Planfeststellung ist nicht in der Lage, die gesetzlichen Fristen zur Geltungsdauer eines Planfeststellungsbeschlusses ausdrücklich oder stillschweigend zu erweitern. Das gilt auch für die Planung eines gestuften Ausbaus. Ist mithin eine Realisierung der zweiten Ausbaustufe innerhalb des gesetzlich bestimmten Zeithorizontes ausgeschlossen, so darf ein derartiges Planungsmodell nicht gewählt werden. Anderenfalls würde eine derartige Planung Anbauverbote und Veränderungssperren begründen, ohne daß der hierfür vorausgesetzte Realisierungsgrad bestehen würde. Vielmehr würde eine rechtlich so nicht zulässige Vorratsplanung entstehen.

Dies hat das BVerwG in einem zweiten Urteil aus dem Jahr 1999 noch einmal bekräftigt: „Einer Planung, die nicht realisierbar ist, fehlt es an der erforderlichen Rechtfertigung; sie ist rechtswidrig. Dazu gehört auch der Mangel der Finanzierbarkeit eines Straßenbauvorhabens.“ (BVerwG Urteil vom 20.05.1999 Az. 4 A 12/98)

Den Mangel der Finanzierbarkeit eines Straßenbauvorhabens darf die Planungsbehörde nicht ignorieren. Das ergibt sich aus den vom Bundesverwaltungsgericht zum Fernstraßenrecht entwickelten Grundsatz, daß eine Planung, die zu verwirklichen nicht beabsichtigt oder die objektiv nicht realisierungsfähig ist, rechtswidrig ist (vgl. BVerwG Urteil vom 24. November 1989).

Die Realisierung eines Straßenbauvorhabens kann auch an dem Fehlen der erforderlichen Finanzmittel scheitern. Die Planung eines Vorhabens, dessen Finanzierung ausgeschlossen ist, ist verfrüht und damit unzulässig; ihr fehlt die Planrechtfertigung, weil sie nicht "vernünftigerweise" geboten ist. Darin liegt eine strikt verbindliche Planungsschranke. Auch rechtsstaatliche Grundsätze sind berührt; denn „Recht, dessen Vollzugsunfähigkeit im Zeitpunkt seines Erlasses feststeht, ist sinnlos“ (vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 25. August 1997).

Die Straßenbaubehörde und nachfolgend die Planfeststellungsbehörde hat deshalb bei der Planaufstellung vorausschauend zu beurteilen, ob dem geplanten Bauvorhaben unüberwindbare finanzielle Schranken entgegenstehen würden. Diese Einschätzung setzt einen Zeithorizont voraus.

Für das Fernstraßenrecht hat das BVerwG in seinem Urteil vom 24. November 1989 für den Fall einer gestuften Ausbauplanung (sog. längsgeteilte Bundesautobahn) den Zeitrahmen für die Geltungsdauer eines Planfeststellungsbeschlusses (§ 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG) herangezogen. Danach tritt der Planfeststellungsbeschluß außer Kraft, wenn mit der Durchführung des Plans nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt seiner Unanfechtbarkeit begonnen wird; die Frist kann um höchstens fünf Jahre verlängert werden. Dieser Zeitrahmen berücksichtigt, daß mit zunehmendem zeitlichen Abstand vom Zeitpunkt der planerischen Entscheidung deren tatsächliche und rechtliche Grundlagen fortlaufend zweifelhafter werden können. Zum anderen wächst die Unsicherheit der planbetroffenen Grundeigentümer, ob ihre Grundstücke für das Vorhaben benötigt werden. Die Regelung gibt somit nach der Rechtsprechung einen Anhaltspunkt für die Dauer des Zeitraumes, in dem die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens als zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind. Dieser Zeitrahmen kann auch auf das planungsrechtliche Vollzugshindernis der mangelnden Finanzierbarkeit des Vorhabens übertragen werden (BVerwG Urteil vom 20.05.1999 Az. 4 A 12/98).

Dem folgend hat Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Urteil vom 26.09.2003 (Az.: 11 D 53/00.AK) ausgeführt: „Die Planungsbehörde darf es nicht unberücksichtigt lassen, wenn dem geplanten Bauvorhaben im Zeitpunkt der Planfeststellung unüberwindbare finanzielle Schranken entgegenstehen. Denn einer solchen Planung fehlt die Planrechtfertigung, weil sie nicht "vernünftigerweise" geboten ist. Diese Einschätzung setzt einen Zeithorizont voraus, für den das Bundesverwaltungsgericht in Anlehnung an § 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG von einem Zeitraum von 10 Jahren ausgeht.“

Vor diesem Hintergrund erklärt sich, dass die Bundesregierung angesichts knapper Haushaltsmittel einen Gesetzentwurf eingebracht hat, die Gültigkeit von Planfeststellungsbeschlüssen auf 15 Jahre zu verlängern. Damit soll offensichtlich eine unzulässige Vorratsplanung von heute absehbar nicht finanzierbaren Straßenbauprojekte vor einer Aufhebung durch die Rechtsprechung gerettet werden.

Die von einer Planung potentiell im Eigentum Betroffenen haben einen Anspruch gegenüber den Planungsbehörden, das absehbar nicht finanzierbarer Planungen eingestellt werden.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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