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Der rechtliche Schutz gegenüber Fluglärm
Von: @RA Matthias Möller-Meinecke <2003-07-13>

Überarbeitete Fassung des Vortrages im Rahmen der Veranstaltung des Rhein-Main-Institutes "Neue Ergebnisse der Lärmwirkungsforschung" am 7. Juli 2003 in Dreieich

Der Vortrag erläutert die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Gesundheitsschutzes, den maßgeblichen Gesundheitsbegriff und die beiden luftverkehrsrechtlichen Schwellen einerseits der Unzumutbarkeit von Fluglärm und andererseits der erheblichen Belästigung durch diese Art des Lärms und bewertet abschließend die neuen Ergebnisse der Lärmwirkungsforschung mit Blick auf die rechtlich erheblichen Lärmschwellen.

  1. Der verfassungsrechtliche Schutz gegen gegenüber Verkehrslärm

    Die Grundrechte auf körperliche Unversehrtheit und die Würde des Menschen (Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 GG ) schützen den Staatsbürger nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe, vielmehr folgt aus den objektiv-rechtlichen Gehalt dieses Grundrechts die Pflicht der staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor die in Art. 2 Abs. 2 GG genannten Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen durch andere zu bewahren. Diese zunächst im Urteil zur Fristenlösungi entwickelte und im Schleyer-Urteilii bestätigte Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht in zwei frühen Atomrechts-Entscheidungen auch auf den Umweltschutz angewandt.iii

    Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG enthält darüber hinaus ein unmittelbar geltendes Verbot der Verschlechterung von Fluglärmbelastungen als Teil der in diesem Artikel angesprochenen Umweltbelastungen.iv

  2. Der relevante Begriff der Gesundheit

    Die aus Art. 2 Abs. 2 GG folgende Schutzpflicht beschränkt sich nicht auf einen Schutz der körperlichen Unversehrtheit in biologisch-physiologischer Hinsicht, sondern erstreckt sich auch auf den geistig-seelischen Bereich, also das psychische Wohlbefindenv und umfaßt auch das soziale Wohlbefinden. Der Begriff der körperlichen Unversehrtheit in Art. 2 Abs. 2 GG ist nämlich mit dem Begriff der Gesundheit gleichzusetzen, wie ihn die Weltgesundheitsorganisation in ihrer Satzung vom 22. Juli 1946 definiert hat. Fluglärmfolgen sind nicht nur wegen somatischer, sondern bereits wegen solcher psychischer und das soziale Wohlbefinden beeinträchtigender Auswirkungen zu bekämpfen, die über die Grenzen des sozial Adäquaten hinausgehen. Denn die WHO definiert Gesundheit als den "Zustand des vollständigen körperlichen, geistigen und sozialen Wohlbefindens und nicht nur das Freisein von Krankheit und Gebrechen". Als gesundheitliche Beeinträchtigung in diesem Sinne ist Fluglärm schon deswegen geeignet, weil er die Kommunikation im weitesten Sinne stört, den Erholungswert der Wohnung und ihres Umfeldes herabsetzt, Konzentration und Aufmerksamkeit mindert, Nervosität und Irritiertheitsgefühle verursacht sowie Erschrecken, Verärgerung und Furchtassoziationen auslöst.vi

    Gegen die Zugrundelegung des weiten Gesundheitsbegriffs der Weltgesundheitsorganisation läßt sich nicht überzeugend einwenden, es sei - wenn das dem Willen des Verfassungsgesetzgebers entsprochen hätte - schwer erklärlich, daß der Parlamentarische Rat diesen seit 1946 bekannten Begriff nicht übernommen, sondern stattdessen nur die "körperlich Unversehrtheit" grundrechtlich geschützt hat. Denn eine Beschränkung des Schutzes allein auf solche Einwirkungen, die Verletzungen des Körpers darstellen, wird der Bedeutung dieses Grundrechts in der Rechtsprechung des BVerfGvii nicht gerecht, die es im Lichte des Art. 1 GG und der darin verbürgten Unantastbarkeit der Menschenwürde auslegt. Auch ist eine solche Beschränkung nicht mit dem Verständnis des Menschen als einer Einheit von Leib, Seele und Geist und mit der Wechselwirkung zwischen psychischen und physischen Gesundheitsstörungen vereinbar. Verfassungsrechtlich wird nur eine weite Auslegung der Funktion des Grundrechts als Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe etwa durch psychische Folterungen, seelische Quälereien und entsprechende Verhörmethoden gerecht. Da die Einfügung gerade dieses Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit auf Erfahrungen der Nazi-Herrschaft beruhte, darf dieser Gesichtspunkt nicht vernachlässigt werden.

    Das Grundrecht auf Schutz der Gesundheit erfaßt daher solche zumindestens nichtkörperlichen Einwirkungen, die ihrer Wirkung nach körperlichen Eingriffen gleichzusetzen sind. Das sind jedenfalls solche, die das Befinden einer Person in einer Weise verändern, die der Zufügung von Schmerzen entspricht. Diese Auslegung entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. So wurde die Frage, ob hirnelektrische Untersuchungen in die körperliche Unversehrtheit eingreifen können, nicht etwa von vornherein verneint, sondern vom BVerfG wegen der Harmlosigkeit solcher Untersuchungen offen gelassen.viii In der Entscheidung des BVerfG zum Räumungsschutz ist daher konsequent die psychische Erkrankung des Beschwerdeführers und die Gefahr eines Selbstmordes als relevant im Sinne des Art. 2 Abs. 2 GG angesehen worden.ix

    Die weite Auslegung des Grundrechts entspricht auch anderen normierten Lärmschutzvorschriften. Schon die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm und vor allem das Bundes-Immissionsschutzgesetz bezeichnen Geräusche, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, "Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft" herbeizuführen, als schädliche Umwelteinwirkungen. Die gleichen Kriterien verwenden die durch das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm geänderten Vorschriften der §§ 29, 29a LuftVG. Auch das in den achtziger Jahren geplante Verkehrslärmschutzgesetz erstrebte einen Schutz gegen "erheblich belästigende und billigerweise unzumutbare Lärmeinwirkungen".x

  3. Zumutbarkeitsschwelle des Luftverkehrsgesetzes

    Das Luftverkehrsgesetz fordert eine angemessene Berücksichtigung des Schutzes vor Fluglärm (§ 6 LuftVG); aktiver oder passiver Fluglärmschutz ist danach geboten, wenn er zur Sicherung der Benutzung benachbarter Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig ist (§ 9 LuftVG). Das Maß der erheblichen Verkehrsgeräusche bemisst sich nach der Zumutbarkeit. Erheblich sind solche Verkehrsgeräusche, die der jeweiligen Umgebung mit Rücksicht auf deren durch die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit nicht mehr zugemutet werden können. Dazu ist die Gebietsart (Kurgebiet, Altenheim, Krankenhaus, reines Wohngebiet, allgemeines Wohngebiet, Dorf- oder Mischgebiet, Kern- oder Gewerbegebiet) der näheren Umgebung des betroffenen Grundstückes nach den Kriterien der Baunutzungsverordnung zu bestimmen. Eine vorhandene Lärmvorbelastung wirkt schutzmindernd, so lange das Maß des Zumutbaren nicht überschritten ist. In einem nicht vorbelasteten Wohngebiet muß nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts innerhalb des Gebäudes tagsüber eine ungestörte Kommunikation unter Einschluß der Medien Telephon, Rundfunk, Fernsehen und in der Nacht die Möglichkeit des störungsfreien Schlafens auch bei gelegentlich geöffneten Fenster gewährleistet sein.xi Details sind nicht durch Gesetzesauslegung, sondern durch lärmmedizinische Sachverständigengutachten zu klären. Da der relevante Gesundheitsbegriff auch unter den lärmmedizinischen Sachverständigen umstritten istxii, haben die Gerichte den Gutachtern den zu bewertenden relevanten Gesundheitsbegriff vorzugeben.

    Als Ergebnis solcher in der Vergangenheit eingeholter lärmmedizinischer Sachverständigengutachten zu Flughafenplanungen wurden in der Rechtsprechung Schutzschwellen für den Lärmschutz am Tage an den Außenwohnbereichen von Leq = 70 dB(A)xiii und im Innern der Wohnräume von Leq = 40 dB(A)xiv bzw. Lmax = 55 dB(A) ermittelt. Für den Fluglärmschutz zur Nachtzeit wurden Schwellen von Lmax außen 5 x 79 dB(A)xv, Leq außen = 60 dB(A)xvi, Lmax innen = 55 dB(A)xvii sowie für stark belastete Gebiete (Lmax außen > 90 dB(A)) von nur Lmax innen = 45 dB(A)xviii unbeanstandet gelassen.

  4. Bestimmung der Schwelle zu erheblichen Belästigungen

    Es ist anzunehmen, daß hochgradige Fluglärmbelästigungen langfristig zu gesundheitlichen Schäden führen können, die definitionsgemäß unzumutbar sind und keiner Abwägung unterliegen können. Diese erste Schwelle beschreibt die Grenze, ab der gesundheitliche Gefahren oder andere nicht mehr mit technischen Maßnahmen zu kompensierenden Auswirkungen anzunehmen sind. Andererseits gibt es einen Bereich, in dem die Belästigung noch als erheblich für das ebenfalls durch Art. 2 GG geschützte Wohlbefinden anzusehen ist, jedoch Gesundheitsgefahren weniger wahrscheinlich sind. Diese zweite Schwelle beschreibt die Grenze, ab der Fluglärm im rechtlichen Sinne relevant wird; im Gegensatz zur ersten Schwelle ist hier noch eine Abwägung zwischen den Interessen des Lärmerzeugers und der Betroffenen möglich. Beide Schwellen sind aufgrund der Streuung des Maßes der Betroffenheit von Einzelpersonen mit erheblichen Unschärfen belastet. Dabei spielen individuelle Faktoren eine große Rolle und es fragt sich, wie die Belästigung ermittelt werden kann.

    In der Literatur schälen sich drei Methoden heraus; erstens wird in medizinischen Studien ein Zusammenhang zwischen Lärmbelastung und Gesundheitsschäden untersucht, zweitens werden solche bei Befragungen der Bevölkerung gewonnene Beschreibungen der Belästigungen ausgewertet und drittens werden nach der Befragung Häufigkeit und Art der Lärmbeschwerden ausgewertetxix.

  5. Neue Ergebnisse der Lärmwirkungsforschung

    Das Umweltbundesamt hat im Jahr 2002 erste Ergebnisse einer groß angelegten Fall-Kontroll-Studie zum Zusammenhang von Straßenverkehrslärm und Herzinfarktinzidenz vorgelegt.xx xxi Für die untersuchten Männer der am stärksten exponierten Gruppe (>70 dB(A)) wurde ein relatives Risiko (Odds Ratio = 1.3) der Herzinfarkt-Inzidenz ermittelt. Eine Dosis-Wirkungs-Beziehung eines ansteigenden Herzinfarktrisikos mit steigender Lärmbelastung wurde bei Männern auch schon bei Immissionsschallpegeln von tags über 60 dB(A) ermittelt.

    Die vom Robert Koch Institut seit 1982 durchgeführten Längsschnittuntersuchung (Spandau Gesundheits-Survey)

 

i BVerfGE 39, 141
ii BVerfGE 46, 160,164
iii BVerfGE 49, 89, 141 - Kalkar; BVerfGE 53, 30, 57 - Mülheim-Kärlich
iv Czybulka, Festelegung von Flugrouten und Flughafdenplanung in: Flughafenplanung, Planfeststellungsverfahren, Anforderungen an die Planungsentscheidung, Berlin 2002
v Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 28
vi Rohrmann und Oeser, in: Umweltrecht im Wandel, Materialdienst Nr. 18/79 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 92 ff.
vii BVerfG Beschluß vom 14. Januar 1981 Az. 1 BvR 612/72
viii BVerfGE 17, 108, 114 f.
ix BVerfGE 52, 214, 220 f.
x BTDrucks. 8/3730, S. 4
xi BVerwGE 87, 373 München II
xii Scheuch/ Jansen Medizinisches Gutachten über die Auswirkungen des Fluglärms im Rahmen der vorgesehenen Änderung der Nachtflugregelung für den Flughafen München II vom 28.09.1999, S. 10
Die Autoren kommen zu dem Ergebnis, dass nicht jede somatische Veränderung durch Lärm eine Gesundheitsbeeinträchtigung oder Gesundheitsgefährdung darstelle.
xii BVerwG ZLW 1991, 187 Stuttgart
xiv NJW 1995, 2572
xv NVwZ 1990, 263 Düsseldorf
xvi Flughafen Stuttgart
xvii NVwZ 1999, 647 Erfurt; NVwZ 1990, 263 Düsseldorf; München NVwZ-RR 1991, 601
xviii NVwZ-RR 1991, 601 München
xix Kryter K. D., The Effects of Noise on Man, AP Press 1998
xx Babisch et.al. Umweltepidemiologische Analysen. In: GMDS (Hrsg.) Informatik, Biometrie und Epidemiologie in Medizin und Biologie, Bd. 33, Heft 2-3, Jena 2002, S. 404 f.
xxi Keil et.al.Design und soziodemografische Ergebnisse der NaRoMi-Studie. In: GMDS (Hrsg.) Informatik, Biometrie und Epidemiologie in Medizin und Biologie, Bd. 33, Heft 2-3, Jena 2002, S. 402 f.

Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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Fluglärmschutz Gesundheitsgefahren durch (Flug-)Lärm Gesundheitliche Lebensqualität Erkrankungen durch Lärm Lärmwirkungs-Forschung Lärmbelastung

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