Edificia: EDIFICIA Rechtsanwälte
Ausbau einer Eisenbahnstrecke
Voraus­setzungen und Umfang von vorge­zogenem Lärmschutz
<2014-07-06>
Wird ein einheitliches Ausbauvorhaben, das der Aufnahme eines erhöhten Verkehrsaufkommens aus einer neuen Verkehrsquelle dient, in mehrere Planungsabschnitte unterteilt, muss die Gesamtplanung darauf ausgerichtet sein, das Ausbauvorhaben als Ganzes so zeitig zu einem Abschluss zu bringen, dass keiner der Betroffenen Gefahr läuft, plötzlich einer signifikant erhöhten Lärmbelastung schutzlos ausgesetzt zu sein. Kann dieses Ziel nicht erreicht werden, fordert die Einhaltung der grundrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle auch eine Geschwindigkeitsreduzierung.

1. Der Fall

Die Deutsche Bahn plant die Ertüchtigung einer Bahnstrecke insbesondere durch (Wieder-)Herstellung der durchgängigen Zweigleisigkeit, Anhebung der Streckenhöchstgeschwindigkeit, Erhöhung der Radsatzlast sowie Elektrifizierung der Strecke. Dieses Vorhaben soll gemeinsam mit anderen Bahnstrecken eine leistungsfähige Hinterlandanbindung für den am 27. September 2012 offiziell eröffneten tideunabhängigen Tiefwasserhafen "Jade-Weser-Port" schaffen. Das Ausbauvorhaben für die Strecke ist in fünf Abschnitte unterteilt. Gegenstand von Planfeststellung und des Klageverfahrens ist nur eines dieser Abschnitte. Das Hauseigentum der Kläger liegt in einem der Folgeabschnitte.

2. Das Urteil

Die Entscheidung begründet eine Pflicht zum vorzeitigen Lärmschutz auch für die nachfolgenden Trassenabschnitte.

  1. Vermeidung einer signifikant erhöhten Lärmbelastung

    Der vorliegende Sachverhalt zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass ein einheitliches Ausbauvorhaben, das auf die Aufnahme eines erhöhten Verkehrsaufkommens aus einer neuen Verkehrsquelle gerichtet ist, in mehrere Abschnitte unterteilt wird. Die Anlieger der Strecke, mit deren Ausbau eine leistungsfähige Hinterlandanbindung für den Jade-Weser-Port geschaffen werden soll, bilden insoweit eine planungsrechtliche Schicksalsgemeinschaft der von den Lärmimmissionen betroffenen Anwohner eines als Einheit anzusehenden Ausbauvorhabens. Diese unterscheidet sich deutlich von der der Anlieger einer sonstigen Ausbaustrecke, deren Ertüchtigung ein mehr oder weniger kontinuierlich steigendes Verkehrsaufkommen aufnehmen soll. Denn die Eröffnung einer gänzlich neuen Verkehrsquelle bildet einen zeitlichen Einschnitt und setzt eine Vorgabe für die Gesamtplanung. Diese muss darauf ausgerichtet sein, das Ausbauvorhaben so zeitig zu einem Abschluss zu bringen, dass keiner der Betroffenen Gefahr läuft, plötzlich einer signifikant erhöhten Lärmbelastung schutzlos ausgesetzt zu sein (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris).

  2. Vermeidung einer gesundheitsgefährdenden Lärmbelastung

    Ist ein solcher planmäßiger Schallschutz - aus welchen Gründen auch immer - nicht möglich, kann es unbillig und deshalb korrekturbedürftig erscheinen, wenn ein Teil der von einem Gesamtprojekt Betroffenen allein wegen der Unwägbarkeiten der von Erfordernissen der Praktikabilität einer komplexen Planung bestimmten Abschnittsbildung und wegen des zeitlichen Ablaufs der Ausbauarbeiten zwar nur übergangsweise, aber gleichwohl einer hohen und gegebenenfalls gesundheitsgefährdenden Lärmbelastung ausgesetzt ist. Das rechtfertigt es, auch diese Fallgestaltung als Ausnahmesituation anzuerkennen, in der die Gewährung von Lärmschutz gegenüber Schallimmissionen, die die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle überschreiten, sich aber im Rahmen der plangegebenen Vorbelastung halten, nach Maßgabe des Abwägungsgebots in Betracht zu ziehen ist (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris).

  3. Abwägungsentscheidung zum Lärmschutz

    Über die Gewährung eines auf die Übergangszeit bezogenen (interimistischen) Lärmschutzes ist unter Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalles zu entscheiden. Dazu zählen neben der voraussichtlichen Länge des Übergangszeitraums das Ausmaß der Lärmsteigerung und das Maß der Überschreitung der maßgeblichen Schwellenwerte, insbesondere im Hinblick auf die Störung der Nachtruhe.

    (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris)

    1. Ermittlung der plangegebene Vorbelastung

      Ausgangspunkt der Überlegungen ist die von der Bahn hier zugesagte interimistische Beschränkung der Streckennutzung und der damit verbundenen Lärmbelastung auf die plangegebene Vorbelastung. Eine Festlegung des entsprechenden Zugmengengerüsts fehlte allerdings in den Planfeststellungsbeschlüssen und ist – so die Forderung des BVerwG - vom Eisenbahn-Bundesamt im Rahmen der Ergänzung der Abwägungsentscheidung nachzuholen.

      Das Eisenbahn-Bundesamt hat dazu methodisch korrekt – etwa mit einsenbahnbetriebswissenschaftlichen Untersuchungen der ohne Ausbau möglichen Fahrplantrassen - die Leistungsfähigkeit der Strecke und damit die so bezeichnete „plangegebene Vorbelastung“ zu ermitteln.

    2. Grundrechtlichen Zumutbarkeitsschwellen

      Für die Prüfung der Frage, ob bei Ausnutzung der insoweit limitierenden Kapazität die grundrechtlichen Zumutbarkeitsschwellen eingehalten werden, sind zur Bestimmung der Lärmimmissionen die Vorgaben der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) zur Berechnung der maßgeblichen Beurteilungspegel und damit auch der auf der Grundlage des § 43 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F. erlassene so genannte Schienenbonus (Korrektursummand S von minus 5 dB(A) zur Berücksichtigung der geringeren Störwirkung des Schienenverkehrslärms in der Anlage 2 zu § 3; siehe dazu zuletzt Urteil vom 21. Dezember 2010 - BVerwG 7 A 14.09 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 81 Rn. 51 ff.) zu berücksichtigen.

      „Der unmittelbare Anwendungsbereich der 16. BImSchV ist hier zwar nicht eröffnet. Es geht jedoch in der Sache um die Bewältigung eines Teilausschnitts derselben Problemlage, nämlich der Auswirkungen des Schienenlärms auf die menschliche Gesundheit, so dass eine unterschiedliche Handhabung von Berechnungsmethoden nicht überzeugen kann (siehe auch BVerwG Urteil vom 15. Dezember 2011 - BVerwG 7 A 11.10 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 59 Rn. 31). Die 16. BImSchV geht nicht nur davon aus, dass eine Gesundheitsgefahr nicht eintritt, solange die Immissionsgrenzwerte des § 2 eingehalten werden. Vielmehr gilt Gleiches, solange eine vorhandene Lärmvorbelastung sich nicht im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 relevant erhöht (BVerwG Urteil vom 3. März 1999 - BVerwG 11 A 9.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 S. 27). Lärmschutzansprüche werden hier erst gewährt, wenn die unter Anwendung des Schienenbonus ermittelte Schwelle von 60 dB(A) bzw. 70 dB(A) erreicht ist. Eine auf die Übergangszeit bezogene Ergänzung des Lärmschutzkonzepts muss sich hieran orientieren, um ein stimmiges Gesamtbild zu erreichen. So kann nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV der Anlieger einer wesentlich geänderten Eisenbahnstrecke, der bei einer Erhöhung des Beurteilungspegels um weniger als 3 dB(A) einem Lärmpegel von 59 dB(A) nachts ausgesetzt ist - ohne Berücksichtigung des Schienenbonus entspricht dies einem Wert von 64 dB(A) -, Schutzmaßnahmen nicht beanspruchen. Angesichts dessen wäre es nicht überzeugend, wenn der von den Fernwirkungen einer Änderung betroffene Anlieger eines nicht geänderten Streckenteils schon bei einer im Vergleich dazu - ohne Schienenbonus ermittelten - geringeren Lärmbelastung von 63 dB(A) einen, wenn auch nur auf eine Lärmsanierung gerichteten, Schutzanspruch sollte geltend machen können.“ (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris)

    3. Geschwindigkeitsminderung

      Die Einhaltung der grundrechtlich veranlassten Schwellenwerte, die in die Abwägung einzustellen ist, kann - ebenso wie beim endgültigen Lärmschutzkonzept - durch Maßnahmen des aktiven Schallschutzes, d.h. solchen an der Lärmquelle bzw. am Übertragungsweg, erreicht werden. Baumaßnahmen an der Strecke, insbesondere temporäre Lärmschutzwände, dürften jedoch in aller Regel ausscheiden.

      Als weitere Maßnahme zur Reduzierung des Schienenlärms kommt – so das BVerwG – „ auch die Festlegung von Betriebsregelungen im Planfeststellungsbeschluss in Betracht. Gegenstand der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung nach § 18 Satz 1 AEG ist zwar nur der Bau und die Änderung von Eisenbahnbetriebsanlagen. Das schließt es aber nicht aus, dass aus Anlass einer "Bauplanfeststellung" zur Bewältigung der vom Vorhaben und dessen betriebsbedingten Auswirkungen aufgeworfenen Konflikte auch betriebsregelnde Anordnungen wie Nutzungsbeschränkungen - die durch die Deckelung auf die plangegebene Vorbelastung im Planfeststellungsbeschluss in der Sache ohnehin bereits verfügt worden sind - oder Geschwindigkeitsbegrenzungen getroffen werden (vgl. Krappel, DVBl 2012, 674 <676> sowie zu § 41 BImSchG insbes. Jarass, BImSchG, 10. Aufl. 2013, § 41 Rn. 59 und Reese, in: BeckOK BImSchG, § 41 Rn. 34.1). Inwieweit solchen Regelungen, wenn sie auf Dauer vorgesehen sind, die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Schienenwegs entgegengehalten werden kann (siehe dazu Krappel, a.a.O. S. 677 f.), bedarf hier keiner Entscheidung. Bei einem Lärmschutz für eine Übergangszeit kann ein Vorrang der üblichen Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes jedenfalls nicht durchgreifen.“ (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris)

    4. Marktregulierung kein Hindernis

      Auch die unionsrechtlich vorgegebenen regulierungsrechtlichen Bestimmungen über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur stehen – so das BVerwG – „ der Festsetzung von Betriebsregelungen nicht entgegen. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, der der Umsetzung der von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung (ABl EG Nr. L 75, S. 29), nunmehr Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Neufassung) (ABl EU Nr. L 343, S. 32) dient (Urteil vom 29. September 2011 - BVerwG 6 C 17.10 - BVerwGE 140, 359 Rn. 22 f. = Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 1), sind die Eisenbahninfrastrukturunternehmen verpflichtet, die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur zu gewähren. Der Zugangsanspruch kann jedoch nur in den Grenzen der zulässigerweise eröffneten Kapazität geltend gemacht werden. Insoweit sind auch solche Beschränkungen vorgegeben, die dem Infrastrukturunternehmen in der Zulassungsentscheidung auferlegt werden. Die Frage, wie flächendeckende Kapazitätsbeschränkungen zu beurteilen wären, stellt sich hier nicht.“ (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris)

    5. Passiver Schallschutz durch neue Schallschutzfenster

      Die Planfeststellungsbehörde ist allerdings nicht auf Maßnahmen des aktiven Schallschutzes zur Konfliktlösung beschränkt. Bei der Auswahl der zu ergreifenden Maßnahmen steht dem Eisenbahn-Bundesamt ein Gestaltungsspielraum zu. Im Rahmen ihrer Abwägung kann es sich auch dafür entscheiden, einen entsprechenden Schutz im Wege des passiven Lärmschutzes zu erreichen, der sich auf abgeschlossene Räume bezieht.

      Die Gewährung passiven Lärmschutzes ist in dieser Situation – so das Urteil – „nicht an den Vorgaben der Vierundzwanzigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung - 24. BImSchV) vom 4. Februar 1997 (BGBl I S. 172, ber. S. 1253) auszurichten. Dies ist schon deswegen nicht geboten, weil diese Regelungen sich nach § 1 auf die Bestimmungen der 16. BImSchV und die darin festgelegten Immissionsgrenzwerte beziehen und deswegen auf die Gewährleistung von Innenraumpegeln abzielen, die die Lärmvorsorge garantieren. Ein solcher Lärmschutz wäre gemessen an dem Ziel der Einhaltung der grundrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle während einer Übergangszeit letztlich überschießend. Im Grundsatz reicht es demgegenüber aus, die Schalldämmung der Räume jeweils so zu erhöhen, dass der Wert, um den der maßgebliche Beurteilungspegel die Zumutbarkeitsschwelle überschreitet, kompensiert wird. In der Praxis dürfte dies näherungsweise darauf hinauslaufen, dass bei einer Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle um 5 dB(A) ein Schallschutzfenster der gegenüber dem Bestand nächst höheren Schallschutzklasse dem rechtlich gebotenen Schutzanspruch genügt (vgl. Bracher, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Umweltrecht Besonderer Teil, 24. BImSchV, § 3 Rn. 3). Hierfür wäre dann eine finanzielle Entschädigung zu leisten. Falls der Lärmbetroffene selbst weitergehenden Schutz erreichen will und insofern einen besseren Lärmschutzstandard begehrt, wäre die Kostendifferenz zu erstatten.“ (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris)

    6. Vermeidung zweifachen Fensteraustausches

      Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass es um den Lärmschutz für eine Übergangszeit bis zur Realisierung der Ausbauplanung im betroffenen Abschnitt geht und deswegen in absehbarer Zeit die Umsetzung eines endgültigen Lärmschutzkonzepts ansteht. Deshalb ist es – so das BVerwG – „ angezeigt zur Vermeidung einer reinen Übergangslösung, die für die Beigeladene mit nach Ablauf dieser Zeit nutzlosen finanziellen Aufwendungen und für die Betroffenen mit wiederholten Unannehmlichkeiten durch Umbaumaßnahmen verbunden sein kann, bereits dieses zukünftige Lärmschutzkonzept - zumindest in seinen großen Zügen - in die Überlegungen mit einzubeziehen. Dabei kann das dem im Erörterungstermin vom 5. Juli 2012 geschlossenen Vergleich zugrunde gelegte Vorgehen im Wege eines "vorgezogenen passiven Lärmschutzes" vielfach zu angemessenen Ergebnissen führen. Insoweit sind, auch wenn das unterstellte Lärmschutzkonzept gemäß § 41 Abs. 1 BImSchG vorrangig auf Maßnahmen des aktiven Schallschutzes in Gestalt von Lärmschutzwänden beruht, im Wesentlichen drei Fallkonstellationen zu unterscheiden. Bei Schutzfällen, die von den Lärmschutzwänden nicht geschützt werden und denen allein passiver Schallschutz zugebilligt wird, ist durch das Vorziehen dieses Schutzes dem Anliegen des interimistischen Lärmschutzes auf jeden Fall genügt. Falls der endgültige Schallschutz durch eine Kombination von aktivem und passivem Schallschutz gewährt werden soll, ist zu prüfen, ob das Maß der vorgesehenen Dämmung ausreicht, um die Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle auszugleichen. Falls dies nicht zutrifft, ist das Schalldämm-Maß entsprechend zu erhöhen. Schließlich ist in Fallgestaltungen, in denen im künftigen Schutzkonzept ein Schutzfall allein durch Maßnahmen des aktiven Schallschutzes bewältigt werden soll und somit ein vorzuziehender passiver Lärmschutz nicht ausgewiesen ist, über das Maß des nunmehr gebotenen passiven Lärmschutzes unter Beachtung der oben skizzierten Vorgaben zu entscheiden.“ (BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 A 28/12, 7 A 28/12 (7 A 22/12) –, juris)

  4. Nichtberücksichtigung von Betriebsbeschränkungen

    Den vorstehenden Anforderungen wurden die hier geprüften Planfeststellungsbeschlüsse nicht gerecht. Zwar wurden darin Entschädigungsansprüche für Maßnahmen des passiven Schallschutzes in einem von Rechts wegen nicht zu beanstandenden Umfang festgesetzt. Die Erfordernisse der erforderlichen Abwägung werden aber jedenfalls deswegen verfehlt, weil das Eisenbahn-Bundesamt sich mit den von den Klägern begehrten Maßnahmen des aktiven Schallschutzes nicht in der gebotenen Weise auseinandergesetzt hat. Die Kläger konnten daher durchsetzen, dass das Eisenbahn-Bundesamt nochmals über Maßnahmen zum Lärmschutz entscheidet.

3. Wirkung für die Praxis

Das Eisenbahn-Bundesamt ist als Konsequenz verpflichtet, bei Ausbauvorhaben, die sich in Etappen länger hinziehen, wie z.B.

  • die Planung des 3. Gleises der Hollandstrecke von Oberhausen – Dinslaken – Voerde – Wesel – Hamminkeln Rees - Emmerich - Arnhem,

  • die Bahnstrecke Berlin – Blankenfelde – Neucoswig – Radebeul - Dresden

  • der Bahnstrecke Karlsruhe – Rastatt – Baden-Baden – Offenburg – Freiburg - Schliengen – Basel

  • der Ausbaustrecke 48 München – Memmingen - Lindau

  • der Ausbaustrecke 38 München – Mühldorf – Freilassung

  • die Ausbaustrecke VDE 8.1 Nürnberg – Erlangen – Bamberg – Ebensfeld (– Erfurt – Halle/ Leipzig – Berlin),

durch nachträgliche Auflagen Schutzvorkehrungen wie etwa Betriebseinschränkungen mit dem Ziel der Lärmvorsorge auch für jene Abschnitte anzuordnen, die erst zu einem späteren Zeitpunkt in die Planfeststellung gehen.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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