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Fest­setzun­gen zugun­sten des Land­schafts­schut­zes sind höher­ran­gig als Bau­leit­pla­nung
Von: @RA Möller-Meinecke <2003-01-08>
Urteil des Hessi­schen VGH zum Land­schafts­schutz und zur Verfü­gung über Kom­pen­sa­tions­grund­stücke für Natur­ein­griffe (Straße, Bahn, Flug­hafen, Golf­platz)

Golfplatz-Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes (Az. 9 N 3208/98) vom 02.12.2002:
Festsetzungen zugunsten des Landschaftsschutzes sind höherrangig als Bauleitplanung; Nichtbeachtung macht Bebauungsplan unwirksam
Bauherr muß Eigentum an Ausgleichsgrundstücken vorweisen, sonst scheitert Kompensation für Natureingriff und damit auch die Planung (auch von Straßen, Flughäfen und Eisenbahnen)

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat heute seine schriftliche Urteilsbegründung im Normenkontrollverfahren von vier Grundeigentümer gegen den am 22. Juli 1997 beschlossene Bebauungsplan "Golfplatz Kreidacher Höhe" der Gemeinde Wald-Michelbach zustellen lassen.
Nach der Entscheidung des Gerichts ist "der Bebauungsplan nicht wirksam" und die Gemeinde hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Denn der Bebauungsplan verstößt gegen zwingende Rechtssätze (Planungsleitsätze).

Aus den Urteilsgründen:

(1) "Der Bebauungsplan verstößt gegen die Bestimmung des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wonach er aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist. Der Flächennutzungsplan der Gemeinde stellt den Geltungsbereich des Bebauungsplan als landwirtschaftliche Fläche (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauGB) dar.

a. Die parallel zum angegriffenen Bebauungsplan beschlossene Flächennutzungsplanänderung ist ungültig, weil sie gegen die Festsetzungen der höherrangigen Landschaftsschutzverordnung Bergstraße-Odenwald verstößt. Eine den Darstellungen eines Flächennutzungsplans entgegenstehende Landschaftsschutzverordnung muss aber vor Wirksamwerden des Plans aufgehoben werden. Geschieht dies nicht, ist der Flächennutzungsplan wegen Verstoßes gegen die Landschaftsschutzverordnung als höherrangigem Recht unwirksam (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - BVerwG4 C 1.99 -, BVerwGE 109,371 = NVwZ 2000,1045).

b. Die am 22. Juli 1997 beschlossene Flächennutzungsplanänderung ist ferner deshalb ungültig, weil sie entgegen der Bestimmung des § 1 Abs. 4 BauGB nicht an die Ziele der Raumordnung angepasst ist. Der Regionale Raumordnungsplan Südhessen in der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Änderung des Flächennutzungsplans maßgeblichen Fassung von 1995 enthält für den Geltungsbereich der Flächennutzungsplanänderung in Nr. 3.1 Zielvorgaben. Dort wird festgelegt, dass in bestehenden und geplanten Landschaftsschutzgebieten der jeweils verfolgte Schutzzweck Vorrang vor entgegenstehenden Nutzungsansprüchen hat. Dies ist eine Zielangabe mit konkreter Nutzungsregelung, denn eine solche Regelung ergibt sich für ein Landschaftsschutzgebiet aus der Ausweisung des Gebietes.

c. Auf Grund der Ungültigkeit der am 22. Juli 1997 beschlossen Änderung des Flächennutzungsplans wird der Geltungsbereich des angegriffenen Bebauungsplans im gültigen Flächennutzungsplan der Gemeinde mithin nach wie vor als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Die Festsetzungen private Grünfläche mit der Zweckbestimmung Golfplatz sowie Sondergebiet Erholung im Bebauungsplan weicht von dieser Darstellung im Flächennutzungsplan derart gravierend ab, dass ein Entwickeln des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan zu verneinen ist.

d. Der Verstoß gegen das Entwicklungsgebot ist nicht unbeachtlich, wenn - wie hier - auf einer ca. 80 ha großen Fläche, die im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt ist, ein Golfplatz geplant wird, der selbst ca. 18 ha beansprucht und auf der übrigen Fläche auf Grund von Festsetzungen, die dem planbedingten Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft dienen, die landwirtschaftliche Nutzung teilweise ausgeschlossen bzw. erheblichen Beschränkungen unterworfen wird.

(2) Der Bebauungsplan verstößt auch als verbindlicher Bauleitplan gegen höherrangiges Recht in Form der Landschaftsschutzverordnung Bergstraße-Odenwald. sowie gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB.

(3)Der Bebauungsplan wird darüber hinaus auch nicht den Anforderungen gerecht, die das Abwägungsgebot an eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Planung stellt. Die Behandlung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege durch die Gemeinde in der Abwägung begegnet durchgreifenden Bedenken. Die Abwägung der Belange von Natur und Landschaft ist insoweit zu beanstanden, als die Durchführung des von der Antragsgegnerin vorgesehenen Konzepts für den Ausgleich der planbedingten Eingriffe in Natur und Landschaft nicht hinreichend gesichert ist. Nach § 8 a Abs. 3 Satz 1 BNatSchG ist zunächst der Vorhabenträger - das heißt der Bauherr - verpflichtet, die Ausgleichsmaßnahmen durchzuführen. Die Verpflichtung des Vorhabenträgers gilt grundsätzlich auch, wenn wie hier Ausgleichsmaßnahmen an anderer Stelle als den Eingriffsgrundstücken festgesetzt werden. Die Durchsetzung dieser Verpflichtung erfolgt in der Weise, dass dem Vorhabenträger durch eine Nebenbestimmung in der Form einer Auflage zur Baugenehmigung aufgegeben wird, die festgesetzten Ausgleichsmaßnahmen umzusetzen. Dies setzt allerdings voraus, dass der Vorhabensträger im Falle der Festsetzung von Ausgleichsmaßnahmen an anderer Stelle als dem Eingriffsgrundstück - im sonstigen Geltungsbereich des Bebauungsplans - die zivilrechtliche Befugnis innehat, die Maßnahmen zu realisieren. Für die auf den Grundstücke der Antragsteller festgesetzten Ausgleichsmaßnahmen hat weder der Vorhabensträger noch die Gemeinde eine derartige zivilrechtliche Befugnis, die sie an den Vorhabensträger hätte übertragen können. Freiwilig wollen die Antragsteller ihr Eigentum nicht zur Verfügung stellen.

Eine zwangsweise Inanspruchnahme der Antragsteller kommt in Ermangelung einer Rechtsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht. Die bauplanerische Festsetzung von Maßnahmen und Flächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB löst noch keine unmittelbare Verpflichtung der Grundstückseigentümer aus, die entsprechenden Maßnahmen durchzuführen. Die städtebaulichen Gebote der §§ 175 ff. BauGB enthalten keine gesetzliche Grundlage für die gemeindliche Anordnung, nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB festgesetzte Ausgleichsmaßnahmen umzusetzen. Die Antragsgegnerin hatte auch keine rechtliche Handhabe, die Ausgleichsmaßnahmen (ggf. auf Kosten des Vorhabensträgers) selbst durchzuführen. Insoweit fehlt es bereits an der Möglichkeit, die Verfügungsbefugnis über die Grundstücke der Antragsteller zu erlangen. Auf das schwerwiegende Mittel der Enteignung hatte die Gemeinde von sich aus verzichtet.

Nun muß nicht schon bei Beschlußfassung des Bebauungsplanes die Umsetzung des Kompensationskonzeptes für den Natureingriff rechtlich gesichert sein; vielmehr kann die Gemeinde die Durchführung entsprechender Maßnahmen dem späteren, dem Vollzug der Festsetzung dienenden Verwaltungsverfahren überlassen, wenn sie im Rahmen der Abwägung realistischer Weise davon ausgehen kann, dass die Probleme in diesem Zusammenhang gelöst werden können.
Von einer Lösung konnte hier die Gemeinde wegen der klaren Ablehnung der betroffenen Grundeigentümer nicht ausgehen. Solche vollzugsunfähige Festsetzungen vermögen die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen. Eine Planung, deren Umsetzung objektiv vor nicht überwindbaren Hindernissen steht, verfehlt ihren gestaltenden Auftrag.

Die von der Gemeinde Wald-Michelbach beabsichtigte Kompensation der planbedingten Eingriffe in Natur und Landschaft ist damit fehlgeschlagen. Eine Bauleitplanung ist aber unwirksam, wenn das Planungsergebnis der aus den Planaufstellungsunterlagen zu entnehmenden Planungsabsicht nicht entspricht.

(4)Die Verstöße des Bebauungsplans gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB, die Landschaftsschutzverordnung "Bergstraße-Odenwald" und das Abwägungsgebot führen allerdings nicht zur Nichtigkeit des Bebauungsplans, sondern lediglich zu dessen Unwirksamkeit, denn die Mängel können in einem ergänzenden Verfahren im Sinne der §§ 215 a Abs. 1 Satz 1, 233 Abs. 2 BauGB n. F. geheilt werden.

(5)Bei der Nachholung einer ordnungsgemäßen Abwägungsentscheidung wird die Gemeinde allerdings der in diesem Verfahren erstmals aufgeworfenen Frage nachzugehen haben, ob sich im Plangebiet die behaupteten Fledermausbestände befinden."

Kommentierung des Urteils für die Praxis

Der Hessische Veraltungsgerichtshof entwickelt in dem Urteil grundsätzliche Anforderungen an Bauleitplanung im Landschaftsschutzgebiet. Dort müssen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan vor Festsetzungen zugunsten des Landschaftsschutzes zurückweichen, weil diese höherrangig sind.

Diese Wertung betrifft nicht nur diesen Einzelfall, sondern bundesweit eine Vielzahl von Bebauungsplänen, wie die im letzten Jahr getroffenen Entscheidungen des 3. Senates des gleichen Gerichtes zur Stadtentlastungsstraße von Kronberg am Taunushang und zu einem Baugebiet (Am Henker) belegen.

In parallelen Fällen müssen die betroffenen Grundeigentümer aber die 2-Jahres- Frist einhalten, innerhalb der sie einen solchen den Landschaftsschutz mißachtenden Bebauungsplan durch das Rechtsmittel eines Normenkontrollantrages angreifen müssen.

Das Urteil fordert weiterhin, daß die für die Kompensation des Natureingriffs nötigen Grundstücke in der zivilrechtlichen Verfügungsgewalt des Bauherrn oder der Gemeinde gelangen. Werden dazu Grundstücke Dritter benötigt, können diese mit einer Weigerung die Planung zu Fall bringen.

Dieser Abwägungsfehler ist für viele Planungen - über den hier betroffene Golfplatz hinaus - eine hohe Hürde. Denn nach § 19 Abs. 3 des im Herbst 2002 in Kraft getretenen neuen Bundesnaturschutzgesetzes "darf ein Eingriff" zu Lasten vorrangiger Naturschutzbelange "nicht zugelassen werden", wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht in angemessener Frist auszugleichen oder in sonstiger Weise zu kompensieren sind". Für diese in den vergangenen Jahren immer wichtiger werdende Kompensation der Natureingriffe werden im räumlichen Zusammenhang mit dem Eingriff geeignete, oft landwirtschaftlich genutzte Grundstücke benötigt, deren Eigentümer damit eine Schlüsselrolle zufällt.

Das Urteil betont, wie wichtig eine frühzeitige Bewältigung des Konfliktes mit widerstrebenden Eigentümern von Grundstücken ist, die zur Kompensation des Natureingriffs erforderlich sind. Solche Konflikte gibt es nicht nur bei Bebauungsplänen, sondern auch bei Planfeststellungen für Straßen, Eisenbahn und Flughafenerweiterungen. Auch für diese Natureingriffe wird fremdes Eigentum benötigt und das Urteil stärkt die Rolle der betroffenen Eigentümer in der Planung und später bei deren gerichtlichen Überprüfung.

Zuletzt deutet das Urteil nur an, daß eine ordnungsgemäße Erfassung des Bestandes artengeschützter Tierarten - hier der Fledermäuse - für jede Planung unverzichtbar ist. Auch an diesem erheblichen Abwägungsmangel leiden bundesweit zahlreiche Bebauungspläne, bei denen oft nur zur Ersparnis von Planerhonoraren die betroffenen Biotoptypen, nicht aber die Tierarten und -bestände erfaßt wurden. Hinzu kommt, daß das europäische Naturschutzrecht den Schutz seltener Biotope und Tier- sowie Pflanzenarten - wie etwa der Bechsteinfledermaus oder des Kleinen Mausohres - zum endgültigen Stolperstein für zahlreiche entgegenlaufende Planungen aufgewertet hat.

All diese Planungsfehler müssen nicht zwingend durch Rechtsmittel gegen den Bebauungsplan gerügt werden; sie können auch erfolgversprechend zur Abwehr von Ausbaubeiträgen für die im Plan festgesetzen Straßen vorgebracht werden. Die dadurch bewirkten Einnahmeausfälle können für die Gemeinden sehr schmerzhaft sein.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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Golfplätze Naturschutz Natureingriff Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH) Flächennutzungsplan Naturschutz bei Straßenplanungen Baugenehmigung

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