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EU-Subventionen: Gleichheitsgrundsatz begründet Rückzahlungsanspruch bei Irrtum der Behörde
<2009-08-19>
Die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden für Beihilfen, die ihre Grundlage im Gemeinschaftsrecht haben, richtet sich nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der Vorgaben des Gemeinschaftsrechts

Leitsätze

Eine veröffentlichte Verwaltungsvorschrift antizipiert die Verwaltungspraxis insoweit, als sie eine generalisierende Willensäußerung der die Richtlinie erlassenden Behörde enthält, eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle in einer bestimmten Weise zu behandeln. Auch wenn untere Verwaltungsbehörden in mehreren Fällen irrtümlich von einer Vergaberichtlinie abweichen, kann eine stillschweigende Aufgabe oder Änderung der durch die Richtlinie vorweggenommenen Verwaltungspraxis nur angenommen werden, wenn dies von der für die Richtlinie verantwortlichen übergeordneten Behörde in ihren Willen aufgenommen oder bewusst geduldet wird.

Die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden für Beihilfen, die im Gemeinschaftsrecht ihre Grundlage haben, richtet sich nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der Vorgaben des Gemeinschaftsrechts. Der dem Begünstigten gegenüber der Rücknahme des Bewilligungsbescheids zustehende Vertrauensschutz und die Rückerstattungs- und Zinszahlungspflicht mit Ausnahme des Zinssatzes sind im Gemeinschaftsrecht abschließend geregelt (hier: Art. 71 Nr. 2 EGVO Nr. 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001, Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004).

Auch wenn die Behörde den Begünstigten bei der Antragstellung beraten hat, steht ihm kein Vertrauensschutz zu, wenn er den Irrtum der Behörde, der zu der zu Unrecht erfolgten Zahlung der Beihilfe geführt hat, nach dem Inhalt des Bewilligungsbescheids ohne besondere Rechtskenntnisse hätte erkennen können.

1. Der Fall

Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Aufhebung und Rückforderung von Ausgleichszahlungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA II).

Der Kläger beantragte Leistungen nach der Richtlinie zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Marktentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II -) vom 12.09.2000 (GABl. 2001 S. 492). Das Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur (ALLB) bewilligte dem Kläger Ausgleichsleistungern u.a. für die Maßnahme D 2 "Ökologischer Landbau Grünland". Als Berechnungsgrundlagen werden eine Hauptfutterfläche (HFF), ein Viehbestand und ein RGV - Besatz (Rauhfutter fressende Großvieheinheit).

Die Bewilligungsbescheide enthielten jeweils die Erläuterung "Für Rauhfutterflächen von Pferden kann beim Ökologischen Landbau bzw. Völligen Verzicht im MEKA II keine Ausgleichsleistung gewährt werden".

Das Landratsamt hob den Bescheid rückwirkend teilweise auf, setzte die Ausgleichsleistung herab und forderte diesen Betrag zuzüglich Zinsen zurück.

2. Die Gerichtsentscheidung

Der Verwaltungsgerichtshof bestätigte die Rechtsmäßigkeit der Rückforderung. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung der Bewilligungsbescheide ist § 48 LVwVfG. Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Bewilligungsbescheide sind insoweit rechtswidrig, als die Bewilligung teilweise nicht mit Ziff. 3 D 2 der Richtlinie MEKA II vereinbar ist.

Allerdings macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der "antizipierten Verwaltungspraxis" zum Ausdruck kommenden Ermessenbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193 und juris; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris, BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 14/05 - mwN., juris).

Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt.

Der Kläger kann sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden für Beihilfen, die im Gemeinschaftsrecht ihre Grundlage haben, richtet sich nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der Vorgaben des Gemeinschaftsrechts. Der dem Begünstigten gegenüber der Rücknahme des Bewilligungsbescheids zustehende Vertrauensschutz und die Rückerstattungs- und Zinszahlungspflicht mit Ausnahme des Zinssatzes sind im Gemeinschaftsrecht abschließend geregelt (hier: Art. 71 Nr. 2 EGVO Nr. 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001, Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004). Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird gemeinschaftsrechtlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 v. 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 v. 21.04.2004 zurückzuzahlen. Danach ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet.

Nach Absatz 4 1. UA gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Absatz 4 2. UA). Im vorliegenden Fall beruhte die Überzahlung unstrittig auf einem Irrtum der Behörde.

Auch wenn die Behörde den Begünstigten bei der Antragstellung beraten hat, steht ihm kein Vertrauensschutz zu, wenn er den Irrtum der Behörde, der zu der zu Unrecht erfolgten Zahlung der Beihilfe geführt hat, nach dem Inhalt des Bewilligungsbescheids ohne besondere Rechtskenntnisse hätte erkennen können. Das wird hier bejaht.

VGH Baden-Württemberg Urteil vom 19.03.2009 10 S 1578/08


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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